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Nulidad y anulabilidad del acto administrativo: sobre su invalidez

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo no son más que dos escenarios donde deja de producir efectos. Es decir, producen la ineficacia o invalidez del acto administrativo.

Hace poco escribíamos acerca de la eficacia del acto administrativo. Definíamos esta situación como aquella en la cual despliega efectos jurídicos. Pero, ¿pueden estos actos dejar de producir efectos una vez son válidos y eficaces? Hoy vamos a analizar la nulidad y anulabilidad, así como la revocación, que son las tres circunstancias que permitirán el cese de efectos del acto administrativo.

Formas de invalidez del acto administrativo

Muchos autores comparan la invalidez del acto administrativo con una enfermedad del mismo. La metáfora médica es útil para entender las formas de “sanar” la invalidez de estos actos. Sin embargo, nosotros procederemos de una forma más analítica.

La invalidez del acto administrativo es aquella situación en que, por faltarle algunos de sus elementos esenciales, pierde su característica validez. Como vimos en nuestro artículo sobre la eficacia y validez del acto, estos son:

  • Válidos cuando reúnen todos sus requisitos esenciales.
  • Y, además, eficaces cuando producen efectos jurídicos.

La diferencia es clave, porque un acto válido puede no ser eficaz (por ejemplo, cuando sus efectos jurídicos se someten a una condición que todavía no se ha dado). Pero, en sentido contrario, un acto no puede ser eficaz si no es válido.

Por tanto, la invalidez del acto administrativo es de extremada relevancia, ya que determinará que este no pueda producir efectos. Al menos no de forma legal.

Pero también vimos que los actos administrativos se presumen válidos y son ejecutivos per se. ¿Cómo se combinan estos elementos con la invalidez?

Pues bien, la metáfora médica explica que la enfermedad se sana por aplicar un tratamiento terapéutico o por el transcurso del tiempo. Y si la usa la doctrina es para señalar que la invalidez del acto puede “sanarse” por corregirla (subsanar sus defectos) o por transcurrir el tiempo para alegarla.

En realidad, la cuestión pone sobre la mesa dos conceptos jurídicos que es importante conocer: la nulidad y anulabilidad.

¿Cuál es la diferencia entre nulidad y anulabilidad?

Nulidad y anulabilidad son dos causas de ineficacia que provienen del Derecho Romano. Aunque sus efectos sean similares (en la medida en que dejan sin efectos el acto corregido), presentan varias diferencias:

  • En primer lugar, la nulidad se caracteriza por representar la falta de algún elemento esencial. La anulabilidad, sin embargo, señala aquella situación en que el defecto del acto administrativo no es esencial.
  • Esto determina una mayor sanción para los casos de nulidad que de anulabilidad. Así, la anulabilidad se somete a un plazo de impugnación. Si el acto no ha sido impugnado en ese plazo se convertirá en inatacable (en virtud del principio de seguridad jurídica).
    Sin embargo, la nulidad se puede invocar en cualquier momento. La pretensión de nulidad no caduca porque lo que le falta al acto administrativo nulo es una de sus condiciones esenciales de validez.
  • Además, los efectos de la anulación de un acto anulable solo rigen sobre las personas que lo hayan impugnado. Mientras que los de un acto nulo rigen sobre todos (eficacia erga omnes), ya que carece de sus requisitos elementales.
  • Por último, los efectos de la nulidad deben entenderse referidos al momento en que se dictó el acto (ya que, técnicamente, este nunca existió por faltarle sus elementos esenciales).
    Sin embargo, los efectos de la anulabilidad deben entenderse referidos al momento en que se impugna el acto (ya que ha estado produciendo efectos hasta que ha sido impugnado).
    En la jerga jurídica, a estos dos momentos se les conoce como ex tunc (desde el inicio, desde entonces) y ex nunc (desde ahora).

Los supuestos de nulidad y anulabilidad en el Derecho Administrativo

La Ley 39/2015 dedica su Capítulo III del Título III a delimitar las diferencias entre nulidad y anulabilidad. Además, establece tres supuestos en los que el acto puede resolver sus propios defectos, que son:

  • Conversión del acto viciado.
  • Conservación de actos y trámites.
  • Convalidación del acto administrativo.

Los supuestos de nulidad de pleno derecho

El artículo 47 de la LPACAP determina los supuestos bajo los cuales se considera a los actos nulos de pleno derecho. Tales supuestos son:

  • Actos que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
  • O que han sido dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio.
  • Aquellos que tienen contenido imposible.
  • Los que sean constitutivos de infracción penal, así como los dictados a consecuencia de esta.
  • Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
  • Aquellos, sean expresos o presuntos, que resulten contrarios al ordenamiento jurídico y atribuyan facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para adquirirlos.
  • Cualquier otro, cuando se establezca expresamente en disposiciones con rango de Ley. Por ejemplo, la Ley Orgánica 3/2007 determina la nulidad de los actos discriminatorios (si bien podrían encontrarse incluidos en el primer punto de la enumeración).
  • Cualquier disposición administrativa que viole la Constitución, las leyes y otras disposiciones administrativas de rango superior. Asimismo, las que regulen materias sometidas a reserva de ley o las que dispongan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (ex art. 9.3 Constitución).

Los supuestos de anulabilidad del acto administrativo

Por su parte, la anulabilidad del acto administrativo se regula en el art. 48 de la Ley 39/2015.

Resultan anulables los actos de la administración que infrinjan de cualquier modo el ordenamiento jurídico. Entre estos supuestos se incluye la desviación de poder.

Como se ve, los supuestos de anulabilidad del acto administrativo tienen un efecto más limitado, pero unos supuestos más amplios. Al contrario que los supuestos de nulidad de acto administrativo, estos se someten a una “lista abierta”, bastando una infracción del ordenamiento jurídico para poder promover la correspondiente impugnación.

Sobre los defectos formales frente a la anulabilidad del acto administrativo

Cabe señalar que los defectos formales solo determinarán la anulabilidad del acto administrativo cuando:

  • Priven a este de los requisitos formales imprescindibles para alcanzar su fin.
  • Produzcan indefensión de los interesados.

De hecho, el caso más frecuente es la resolución fuera de plazo. Ante estos supuestos, solo podrá alegarse la anulabilidad del acto administrativo en aquellas situaciones en que la naturaleza o término del plazo así lo permitan.

La doctrina conoce estos supuestos como “irregularidades no invalidantes”.

Las limitaciones a la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos

Además de delimitar los supuestos de nulidad y anulabilidad, la Ley 39/2015 también regula tres situaciones en las que la ineficacia del acto se verá matizada. Como ya hemos anticipado, se trata de:

  • La nulidad y anulabilidad del acto no implica la de los sucesivos en el procedimiento, siempre que sean independientes. 
  • Del mismo modo, su nulidad y anulabilidad parcial no implicarán la de sus partes independientes, salvo que la parte viciada haga inviable el resto del acto.
  • Además, los actos nulos y anulables podrán convertirse en otros cuando contengan sus elementos esenciales.
  • También podrán conservarse todos aquellos trámites y actos cuyo contenido habría sido idéntico de no producirse su nulidad o anulabilidad.
  • Por último, pueden convalidarse los actos anulables siempre que se subsanen sus defectos.

Sobre la conversión, conservación y convalidación de los actos irregulares

La conversión, conservación y convalidación de los actos irregulares, recién enumeradas, constituyen una limitación a la invalidez de los actos administrativos. Su objetivo es mermar los efectos de la eventual anulación de un acto, evitando su propagación y permitiendo que algunos de sus elementos se reutilicen.

Así, se aplica el principio de incomunicación de la nulidad, que evita que cuando un acto solo tiene algunas partes viciadas, su invalidez se extienda a cada uno de sus elementos. De aquí deriva la técnica de la conservación, que permite que los trámites y actos del inválido sigan produciendo efectos, siempre que hubieran sido idénticos de no haber concurrido la causa de invalidez.

Con un objetivo semejante se regula la técnica de la conversión, que permite que si un acto es inválido para un propósito o procedimiento, se considere válido en otros siempre que reúna sus elementos esenciales.

Por último,  la convalidación de actos permite que al subsanar los defectos de un acto inválido, este adquiera validez. Existen numerosas formas de producirse esta subsanación. Por ejemplo, si el acto necesitaba de la aprobación de un superior, bastará con que este la preste para que el acto inicialmente anulable quede sanado. Otra forma frecuente de subsanar los defectos de un acto es dictar uno nuevo con idéntico contenido, pero donde se hayan resuelto las irregularidades.

Cómo promover la nulidad y anulabilidad del acto administrativo

Ya hemos indicado que los actos nulos de pleno derecho no están sometidos a plazo de caducidad. Pero, ¿qué ocurre con los actos anulables?

A continuación analizamos cómo promover la nulidad y anulabilidad del acto administrativo. Y es que, aunque ambas acciones se orienten a promover la invalidez del mismo, lo cierto es que presentan más diferencias que sus fundamentos de hecho.

Cómo impugnar actos nulos de pleno derecho

Los actos nulos de pleno derecho solo son impugnables conforme a la lista tasada de motivos que hemos presentado antes. Sin embargo, la posibilidad de impugnarlos resulta imprescriptible.

Nótese que, en sí, el recurso administrativo para impugnar los actos de nulo derecho sí resulta prescriptible. Sin embargo, el interesado siempre podrá recurrir a la revisión de oficio, que no se somete a plazos en estos casos.

El hecho de que la declaración de nulidad del acto administrativo se pueda producir en un plazo tan amplio de tiempo determina que, en ocasiones, la situación jurídica nula resulta irreversible.

Ante estas situaciones debe darse una reparación por sustitución. Es decir, una indemnización de daños y perjuicios.

Cómo promover la anulabilidad del acto administrativo

Recordemos que no todas las irregularidades del acto administrativo lo hacen anulable. En este sentido, se ha señalado como irregularidades no invalidantes a aquellos defectos formales que no desarticulen el acto administrativo.

Es decir, si la irregularidad no priva al acto de aquellos requisitos indispensables para que alcance su fin (ni produce indefensión al interesado) no permitirá promover la anulabilidad del mismo.

La revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho

Así, la Administración debe revisar de oficio la nulidad de cualquier acto administrativo, por iniciativa propia o a solicitud del interesado. En cualquier caso, es necesario obtener previamente un dictamen favorable del Consejo de Estado.

No es necesario este informe para inadmitir a trámite esta solicitud, siempre que la misma no se base en causas de nulidad o carezcan manifiestamente de fundamento. Por tanto, los actos nulos de pleno derecho encuentran aquí otra ventaja frente a los anulables en cuanto a su posibilidad de impugnación.

En este tipo de procedimientos, el silencio administrativo (la falta de respuesta en plazo de seis meses) producirá los siguientes efectos:

  • Caducidad, cuando se iniciara de oficio.
  • Desestimación, cuando se iniciara a solicitud del interesado.

La declaración de lesividad de actos anulables

Cuando el acto fuera anulable (que no nulo de pleno derecho) y, además, favorable al interesado, la Administración tendrá que declarar su lesividad para el interés público antes de anularlo.

La declaración de lesividad se vincula al plazo de 4 años, ya que se produce ante actos anulables. Además, debe producirse previa audiencia de los interesados que puedan resultar afectados.

De nuevo, el plazo de seis meses sin resolución expresa determinará su caducidad.

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo en vía judicial

Agotada la vía administrativa, nada impide al interesado acudir a la vía judicial para lograr la impugnación del acto. En este sentido, el interesado deberá promover el correspondiente recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Sobre esta materia hemos escrito varios artículos que pueden resultar de utilidad. en ellos hemos hablado, en concreto:

Rectificación de errores materiales y aritméticos

Otro de los elementos a destacar en esta materia es la rectificación de errores materiales y aritméticos. Cuando el error que contenga el acto administrativo sea de esta naturaleza, la Administración podrá realizar las rectificaciones oportunas en cualquier momento.

Así lo dispone el art. 109 de la Ley 39/2015, que determina que esta operación se podrá realizar de oficio o a instancia de los interesados.

Revocación de actos administrativos

Por último, cabe señalar que la Administración puede revocar sus actos desfavorables o de gravamen. Para ello es necesario que:

  • No haya transcurrido el plazo de prescripción.
  • La revocación no suponga una dispensa o excepción prohibida por la Ley.
  • Y tampoco sea contraria al principio de igualdad, el interés público o el ordenamiento jurídico.

En estos casos no se produce un supuesto de nulidad o anulabilidad del acto administrativo. En realidad, estaríamos hablando de cualquier tipo de acto.

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Ejecutoriedad y eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo depende de que reúna todos sus requisitos esenciales. En tal caso el acto se presumirá válido, lo que permitirá su ejecutoriedad sin necesidad de acudir a ningún proceso judicial.

Esta es una de las principales diferencias entre los actos administrativos y los privados, ya que la ejecución de un acto privado sí requiere de la intervención judicial. Para explicar esta propiedad (conocida como “ejecutoriedad”) vamos a analizar la validez de los actos administrativos.

Qué es la eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo es la producción de efectos del mismo. Estos pueden ser favorables (por ejemplo, el reconocimiento de derechos) o desfavorables (por ejemplo, sanciones y gravámenes). También pueden limitarse a describir una situación jurídica, sin mutarla ni generar o extinguir derechos u obligaciones.

Este concepto debe diferenciarse de la validez, que es la mera corrección formal del acto. Es decir, el acto administrativo es válido cuando reúne sus elementos esenciales. Pero solo cuando despliega consecuencias jurídicas resulta eficaz.

Cuándo se produce la eficacia del acto administrativo

En general, el acto administrativo es eficaz desde el momento en que se dicta. Así lo determina el artículo 39.1 de la Ley 39/2015. Sin embargo, este mismo artículo permite la modificación del régimen general:

  • En primer lugar, el propio acto puede disponer su eficacia diferida.
  • Además, siempre se demorará la eficacia del acto si así lo requiere su contenido o si es necesario notificarlo, publicarlo o aprobarlo posteriormente.
  • Por otro lado, cabe la eficacia retroactiva en determinados supuestos:
    • Cuando se dicten en sustitución de actos anulados.
    • Y cuando produzcan efectos favorables al interesado siempre que:
      • La retroactividad no lesione derechos o intereses de otras personas.
      • Y los supuestos de hecho ya existieran en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto.
  • Recordemos, sin embargo, que el artículo 9.3 de la Constitución prohíbe la eficacia retroactiva de actos de gravamen (particularmente los sancionadores).

Por otro lado, un acto eficaz puede dejar de producir efectos por resultar anulado o suspendido.

En definitiva, un acto válido puede no ser eficaz. Esto ocurrirá en los casos en que su eficacia se supedite a un término o condición o, como hemos indicado, a su aprobación, notificación o publicación.

La suspensión de la eficacia del acto administrativo

El proceso de impugnación de un acto administrativo puede ser largo. Además de los correspondientes recursos administrativos, el interesado puede presentar el recurso contencioso-administrativo ante los tribunales.

Esto implica que desde que se dicta el acto hasta que finalmente se decide sobre su validez puede pasar un período muy dilatado de tiempo. Y ello puede implicar que el interesado resulte perjudicado.

Pongamos un ejemplo:

Irene recibe una notificación de la Administración en la que se le informa de que la licencia de su bar debe ser retirada debido a ciertas infracciones. No conforme con esta, Irene decide impugnar la resolución.

Pero ya hemos visto que, en principio, el acto produce efectos desde la fecha en la que se dicta (art. 39 Ley 39/2015). ¿Significa esto que debe cerrar el bar mientras reclama? ¿Qué ocurrirá si, finalmente, consigue impugnar la resolución?

Para prevenir este tipo de lesiones se configura un sistema de suspensión de la eficacia del acto administrativo.

Cuándo se produce la suspensión de la eficacia del acto administrativo

Según lo antedicho, el fundamento de la suspensión de la eficacia del acto administrativo  requiere la concurrencia de un riesgo. El artículo 108 de la Ley 39/2015 añade que para suspender la ejecución del acto, este debe ser susceptible de causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Como vemos, lo que se suspende propiamente no es la eficacia de los actos administrativos, sino su ejecución (que estudiamos a continuación).

La norma general es que la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado. En esta sede se establecen dos excepciones:

  1. Que la ley disponga lo contrario.
  2. O que el órgano que deba resolver el recurso suspenda la ejecución del acto de oficio o a solicitud del recurrente. Para ello es necesario:
    1. Que este órgano realice una ponderación razonada entre el perjuicio que la suspensión causará a terceros y al orden público y el ocasionado al recurrente.
    2. De nuevo, que los perjuicios derivados de la ejecución sean de imposible o difícil reparación.
    3. O que la impugnación se fundamente en causas de nulidad.

En el caso de que se acuerde la suspensión, esta podrá acompañarse de medidas cautelares. De hecho, cuando de ella se puedan derivar perjuicios se exige que el interesado preste caución o garantía.

Por último, cabe señalar que la suspensión puede extenderse hasta la presentación del recurso contencioso-administrativo siempre que lo solicite el interesado.

Curiosamente, si se solicita la suspensión y no se obtiene respuesta en el plazo de un mes, el silencio administrativo tendrá valor estimatorio. También se produce una suspensión automática en las impugnaciones de actos autonómicos por parte del Gobierno.

Qué es la ejecutoriedad del acto administrativo

La ejecutoriedad del acto administrativo es la propiedad del mismo de producir efectos, aun contra la voluntad del obligado, sin necesidad de acudir a un procedimiento judicial.

Así, cuando una obligación civil se incumple (pongamos por ejemplo la entrega de una suma de dinero) el interesado deberá acudir a la jurisdicción para promover un proceso ejecutivo. Solo de este modo conseguirá que las autoridades tomen medidas como embargar los bienes del deudor.

Sin embargo, los actos administrativos no requieren de la intervención judicial para ser ejecutados. Las Administraciones públicas disponen de una serie de facultades que les permiten movilizar a sus autoridades para forzar el cumplimiento del acto. Por ejemplo, podrán embargar bienes e incluso actuar sobre la persona del obligado.

Esta facultad se enmarca en aquellas “cuasi-judiciales”. Por eso se conoce también como autotutela ejecutiva.

La ejecución forzosa (que es como se conoce a la ejecución contra la voluntad del obligado) tiene diferentes modalidades, que analizamos a continuación.

Elementos generales de la autotutela ejecutiva

En primer lugar, cabe señalar que la Administración no puede ejecutar resoluciones sin tramitarlas previamente conforme a la ley. Es decir, las actuaciones de ejecución requieren de una resolución que les sirva de fundamento jurídico, pues en caso contrario se estaría obrando por “vía de hecho”.

En segundo lugar, cabe destacar que el acto debe ser eficaz. Como hemos visto, un acto válido puede no ser eficaz (por ejemplo, por estar sujeto a plazo o condición). Ante estas situaciones es evidente que no existe la facultad de ejecutar una situación jurídica que todavía no existe.

En tercer lugar, cualquier actuación de ejecución forzosa exige un requerimiento previo. Así, antes de movilizar a sus autoridades se debe advertir al obligado, dándole la oportunidad de cumplir el acto voluntariamente.

En cuarto lugar, existen cuatro supuestos en los que no procede la ejecutividad del acto administrativo:

  • Cuando se produzca la suspensión de la ejecución.
  • En aquellos procedimientos sancionadores contra los que quepa recurso.
  • Cuando una disposición así lo establezca.
  • Y aquellos casos en que sea necesaria la autorización o la aprobación del órgano jerárquicamente superior.

Por tanto, cuando exista un acto administrativo válido y eficaz que establezca una obligación, siempre que no concurran las circunstancias anteriores y el obligado se niegue a cumplirla, la Administración contará con los siguientes medios de ejecución forzosa:

En todo caso se deberá respetar el principio de proporcionalidad, sin que se pueda acceder a lugares inviolables (como el domicilio) sin permiso del titular o autorización judicial.

Apremio sobre el patrimonio

El apremio sobre el patrimonio consiste en intervenir las propiedades del obligado. Por ejemplo, puede trabarse o apremiarse su cuenta bancaria (es lo más típico) para embargarla posteriormente en caso de impago.

Dada su naturaleza, el apremio sobre el patrimonio solo se emplea en los casos en que debe satisfacerse una cantidad líquida.

Ejecución subsidiaria

La ejecución subsidiaria permite a la Administración cumplir con la obligación a costa del obligado. Por ejemplo, si un balcón amenaza con caerse y el propietario del inmueble no lo arregla, la Administración podrá mandar a sus técnicos y cobrar posteriormente el servicio al incumplidor.

Así, la ejecución subsidiaria solo procede frente a obligaciones que no sean personalísimas. Es decir, aquellas que puedan cumplirse por cualquier persona diferente del deudor u obligado.

En estos casos la Administración tiene la posibilidad de liquidar y realizar el pago antes de actuar. De hecho, puede incluso realizar una liquidación provisional y corregirla una vez realizada la actuación.

Siguiendo con el ejemplo del balcón, podría cobrar al propietario los 2.500 euros que pida la subcontrata que va a ocuparse de la tarea. Si este no pagara, podría proceder al apremio sobre su patrimonio, embargándole esta cantidad de su cuenta bancaria.

Y en el caso de que los gastos definitivos ascendieran a 2.950 euros todavía podría reclamar los restantes 450 euros. De nuevo, si el obligado no los abonara se podría proceder al apremio sobre su patrimonio.

Multa coercitiva

Las multas coercitivas se caracterizan porque no tienen carácter sancionador. Su objetivo es presionar al obligado para que cumpla con lo ordenado en el acto. Una multa coercitiva puede imponerse reiteradamente, mientras el obligado no cumpla con su parte.

Al no poseer naturaleza sancionadora, las multas coercitivas pueden imponerse junto a otras sanciones (incluyendo multas) sin incumplir el principio non bis in idem.

Este tipo de acto ejecutorio solo procede en los casos previstos en la Ley, que además determina la forma y cuantía de la multa coercitiva. Además, por su propia naturaleza solo pueden emplearse:

  • Frente a actos personalísimos (pues de lo contrario se recurriría a la ejecución subsidiaria) en que no proceda la compulsión directa (que se analiza más adelante).
  • También frente a actos en que sí proceda la compulsión pero esta no se estime conveniente o proporcionada.
  • Por último, frente a actos que el obligado pueda mandar ejecutar a un tercero.

Compulsión sobre las personas

La compulsión directa sobre las personas es la vía de ejecución más agresiva. Por eso se emplea cuando no sirven los demás medios ejecutivos.

Procede ante obligaciones personalísimas de no hacer o soportar. Además, debe estar prevista en la ley y desarrollarse respetando la dignidad y los derechos constitucionales del obligado.

Por otro lado, la compulsión directa sobre las personas es compatible con la indemnización de daños y perjuicios por no cumplir con la obligación en tiempo y forma.

La ocupación

Aunque no aparezca regulada en la Ley 39/2015 entre los medios de ejecución forzosa, la ocupación también puede considerarse incluida entre ellos. La ocupación consiste en que los funcionarios de la Administración toman aquello que es propiedad de la misma.

Se emplea, por tanto, en la recuperación de bienes de dominio público y patrimoniales.

¿Son ejecutivos los actos en contra de la Administración?

A estas alturas uno podría preguntarse qué ocurre con la ejecutoriedad de los actos administrativos cuando la perjudicada es la propia Administración. Pongamos un ejemplo:

D. Federico solicita una ayuda pública y recibe la resolución de la Administración en que esta resulta concedida. Pero han pasado meses y no ha cobrado ni un euro. Según lo que venimos comentando, la Administración ha dictado un acto válido y eficaz, pero no ha cumplido con su parte.

Pues bien, ante esta situación a D. Federico no le quedará más remedio que presentar el correspondiente recurso contencioso-administrativo. La jurisdicción contencioso-administrativa es la encargada de controlar la actuación de la Administración. Por tanto, en estos casos será el Poder Judicial quien garantice la ejecución y eficacia del acto administrativo.

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Qué son los actos administrativos

Los actos administrativos son el vehículo de la actuación de las Administraciones Públicas. Zanobini los definió como “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.

Entremos a analizar esta definición, la que nos ofrece nuestra propia jurisprudencia y las clases de actos administrativos que reconoce nuestro ordenamiento jurídico.

Qué son los actos administrativos

De la definición de Zanobini podemos extraer que el acto administrativo es aquel emanado de la Administración, por medio del cual vehicula su posición al respecto de alguna de sus facultades.

El Tribunal Supremo, sin embargo, realiza algunas apreciaciones:

  • En primer lugar, considera que para que el acto administrativo se considere como tal debe crear o modificar alguna situación jurídica (STS de 30 de abril de 1984).
  • Por tanto, determinadas actuaciones administrativas quedarían fuera de este concepto:
    • Es el caso de los certificados (STS de 22 de noviembre de 1978).
    • Pero también de las propuestas de resolución (STS de 29 de mayo de 1979).

Por tanto, parece que el acto administrativo debe ir relacionado con la capacidad ejecutoria que le es propia (en contraposición con los actos privados). Así lo han defendido, por ejemplo, las doctrinas francesa e italiana.

En este sentido, el profesor Ramón Parada ofrece otra definición, tal vez más precisa, que es:

Una resolución unilateral de un poder público en el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos, públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa”.

Ramón Parada

Explicación de la posición del profesor Parada

¿Por qué sustituye Ramón Parada el concepto de “Administración” por el de “poder público”? La principal razón es que de este modo se incluyen en la definición las actuaciones de algunos órganos que de otro modo quedarían excluidos.

Se trata de las que él llama “resoluciones logísticas”, relacionadas con cuestiones de personal o patrimoniales, principalmente, y que resultan encausables por medio de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

¿Y por qué determina que el destinatario del acto es un sujeto público o privado? Porque, superado el concepto de “administrado”, actualmente resulta evidente que tanto los particulares como las organizaciones y las propias Administraciones Públicas pueden ser destinatarios de actos administrativos.

Los elementos característicos de los actos administrativos

El acto administrativo es lejano al acto privado. Aunque se van a estudiar muchas características propias de este tipo de actos, destacan:

  1. El acto administrativo tiene una naturaleza cuasi-judicial. Así, resulta directamente ejecutable, y su destinatario debe impugnarlo inmediatamente si no quiere que adquiera firmeza y quede obligado por él.
  2. Además, debe dictarse mediante un procedimiento administrativo. Este viene determinado en la Ley (destacando la Ley 39/2015) y de él depende su validez. Por tanto, la norma contiene previsiones sobre cómo debe adoptarse un acto, quién debe hacerlo y cuál puede ser su alcance.

Ambas características obedecen a la finalidad del acto administrativo, que no es otra (si nos remitimos al artículo 103 de la Constitución) que servir “con objetividad los intereses generales”.

Como el acto administrativo debe ser objetivo no puede producirse sino mediante el procedimiento legalmente regulado. Se evita así la arbitrariedad en la actuación pública.

Y como está orientado a satisfacer y salvaguardar el interés general, el acto administrativo tiene el carácter de ejecutividad propio de las Sentencias.

La competencia

Cuando se analiza el procedimiento administrativo, del mismo modo que hicimos con la jurisdicción Contencioso-Administrativa, se debe empezar por la competencia. El órgano competente para producir una actuación administrativa es aquel que por Ley tiene la facultad de promoverla.

En su momento dedicamos tres artículos a estudiar la competencia en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Por si es del interés del lector incluimos los enlaces a estos textos:

1. Competencia territorial de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

2. Competencia orgánica en la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

3. Competencia material en la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Contencioso-Administrativo.es

La definición parece tautológica, pero en realidad implica que es la Ley quien determina en cada caso qué órgano es competente para realizar un determinado acto administrativo.

Por tanto, este elemento subjetivo es uno de los elementos fundamentales de los actos administrativos, pues como ya hemos señalado, el acto administrativo debe originarse en el seno de un procedimiento regulado.

En este sentido, el órgano competente debe reunir ciertos requisitos, como por ejemplo:

  • La imparcialidad. Si el titular del órgano tuviera intereses personales en resolver el asunto de uno u otro modo podrían concurrir causas de abstención o recusación. Estas causas alejan al titular parcial de la toma de decisiones para evitar que incurra en una desviación de poder.
    • La abstención es la que tiene lugar por parte del propio titular.
    • Mientras que la recusación se promueve a instancia del interesado.
  • La capacidad de obrar. Cabe señalar que el titular del órgano puede tener su capacidad mermada. Los ejemplos más estrambóticos sería que se encontrara temporalmente enajenado o ebrio.
    Pero sin irnos a situaciones tan pintorescas, lo cierto es que la voluntad del titular puede estar viciada. Por ejemplo, cuando concurre violencia, dolo o intimidación.

En definitiva, el órgano que dicte el acto administrativo debe ser competente, tanto territorialmente como por razón de la materia. De lo contrario el acto podría ser impugnado por adolecer de causas de anulabilidad o nulidad.

La causa

Otro elemento del acto administrativo es la causa. Debe entenderse este concepto en su acepción teleológica. Es decir, no hablamos de la causa como motivo, sino de la causa como finalidad del acto.

Por tanto, todos los actos administrativos están orientados a un fin. Como hemos expuesto, este fin es la satisfacción del interés general. Y para alcanzar este fin debe respetar los principios y normas del ordenamiento jurídico.

Si se quiere entender la causa como motivo, es cierto que el acto administrativo siempre parte de un motivo u origen. Pero jurídicamente es mejor entenderlo como “presupuesto de hecho”. De este modo se entenderá perfectamente que:

  • El acto administrativo tiene su origen en unos presupuestos de hecho. Es decir, unas circunstancias concurrentes que nada tienen que ver con el Derecho Administrativo.
  • Y tiene su fin (o causa) en la satisfacción del interés general y la Ley. Esta finalidad y los modos de satisfacerla están regulados en la Ley.

Cuando la causa del acto administrativo no es la satisfacción del interés general y la legalidad hablamos de móviles. Un móvil es la razón (ajena a Derecho) por la cual se lleva a cabo el acto.

Por ejemplo, si un policía local pone una multa de aparcamiento a un conductor por estacionar en un paso de cebra, su causa será permitir la fluidez de la vía pública y hacer cumplir la ordenanza de circulación.

Pero si lo hace para ganar puntos a ojos de su superior, su móvil será promover su prestigio profesional. O si lo hace para incrementar la tesorería municipal su móvil será recaudatorio.

Como se comprenderá, la causa siempre está contenida en la ley, mientras que el móvil es completamente inadmisible. Por eso otra forma de referirse al móvil es la “desviación de poder.

El contenido del acto administrativo

Respecto al contenido de los actos administrativos, suele hacerse una distinción básica:

  • El contenido natural o esencial del acto administrativo es el que le da forma. Por ejemplo, una multa lo es porque consiste en una sanción pecuniaria. Así, el contenido natural de la multa es la propia sanción pecuniaria. O una autorización lo es porque otorga un derecho al interesado. Así, el contenido esencial de la autorización es el derecho otorgado.
  • Pero luego se diferencian elementos accidentales o eventuales, que no son imprescindibles en todos los actos. Entre ellos (siguiendo la doctrina civil) existen:
    • Término. Se trata del momento a partir del que surtirá efectos el acto o devendrá ineficaz.
    • Condición. Se trata de la circunstancia que debe ocurrir para que el acto empiece a producir efectos o termine su eficacia.
    • Modo. Se trata de cargas específicas de las que depende la eficacia del acto.

La distinción es relevante porque, dado que el acto administrativo está reglado, no debería haber más elementos que los esenciales o legales. Sin embargo, la Administración tiene la facultad de actuar con cierta discrecionalidad en ocasiones (como analizamos más adelante). Bajo estas circunstancias puede ocurrir que introduzca esta clase de elementos accidentales en sus actos administrativos.

La forma de los actos administrativos

Cabe hacer mención a la forma de los actos administrativos. Ya hemos señalado que estos se producen en el seno de un proceso reglado. Por tanto, la actuación de la Administración está sometida a un profundo formalismo (que da pie a la burocracia).

Así, en principio el acto administrativo (salvo escasas excepciones) debe tener forma escrita. En determinadas circunstancias también deberá motivarse, como explicamos en nuestro artículo sobre la materia.

La notificación y publicación de los actos administrativos

Por último, y como consecuencia de los principios de seguridad jurídica y publicidad, los actos administrativos deben notificarse a sus destinatarios (los interesados).

Respecto a la notificación de los actos administrativos, disponemos de un artículo específico donde se explican todos sus detalles. La publicación, sin embargo, tiene lugar cuando:

  • Así lo establezcan las normas del procedimiento o lo aconsejen razones de interés público.
  • El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o la Administración estime que la notificación efectuada a uno solo de los interesados sea insuficiente para garantizar la notificación a todos.
  • Se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva.

Esta materia se detalla en el mencionado artículo sobre la notificación de los actos administrativos.

Tipos de actos administrativos

Existen numerosas formas de clasificar los actos administrativos. Una de ellas emplea como criterio la posibilidad de su impugnación, y es la que vamos a seguir en este blog por habernos iniciado en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por tanto, a continuación se detalla la categorización más extendida sobre las clases de actos administrativos desde la perspectiva de su control jurisdiccional.

Actos favorables

Los actos favorables son aquellos que amplían la esfera jurídica de los interesados. Por eso se les conoce también como declarativos de derechos. Podría tratarse, por ejemplo, de la concesión de una ayuda o subvención, la aprobación de una licencia o autorización…

Se dice que estos actos son “fáciles de dictar pero difíciles de revocar”.

Ello se debe a que al ampliar los derechos del interesado entra en juego el principio de seguridad jurídica. Por tanto, el procedimiento para impugnar estos actos debe garantizar que los derechos e intereses del interesado no se vean conculcados más allá de lo requerido por la Ley.

Actos de gravamen

En sentido contrario de los anteriores, reducen la esfera jurídica del interesado o le imponen cargas. Por ejemplo, son las órdenes, actos extintivos o sancionadores, expropiaciones…

Se trata, por tanto, de actos difíciles de dictar pero fáciles de revocar, ya que deben respetar los derechos del administrado.

Actos expresos

Un acto expreso no es más que aquel que se hace explícito. La definición sería tautológica si no fuera porque esta categoría es necesaria para diferenciar entre estos y los actos presuntos, que se tratarán a continuación.

Por tanto, la distinción entre actos expresos y presuntos o tácitos obedece únicamente a la forma de exteriorizar la voluntad de la Administración.

Cabe señalar que la Administración está obligada a resolver en todo caso. Es decir, tendencialmente todos los actos administrativos deberían ser expresos.

Sin embargo, esta situación no se da en la práctica. De modo que se crea la categoría de los actos presuntos para dotar al silencio de la Administración de unos efectos, que de no satisfacer al interesado serán impugnables ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Sobre la obligación de resolver

En esta línea, la LPACAP determina que la Administración siempre viene obligada a dictar resolución expresa y notificarla. Incluso en los casos en que prescriba o caduque el procedimiento, se renuncie al derecho o se desista de la solicitud deberá notificarse esta resolución, que se limitará a declarar:

  • La concurrencia de tales circunstancias.
  • Los hechos producidos.
  • La normativa aplicable.

Para ello, la Administración dispone de un plazo que puede venir determinado por cada procedimiento. A falta de concreción se aplicará:

  • El plazo general de tres meses, que computará desde:
    • La fecha del acuerdo de iniciación si el procedimiento se inició de oficio.
    • O la fecha de entrada de la solicitud en el registro si se inició a instancia del interesado.
  • En cualquier caso el plazo no puede exceder de 6 meses, salvo que una Ley o una norma de Derecho Europeo establezca lo contrario.

Este plazo máximo para resolver y notificar puede suspenderse o ampliarse en determinadas circunstancias, como explicamos en el artículo sobre la materia.

Actos presuntos

Los actos administrativos presuntos o tácitos no son, pues, más que una ficción. Se atribuye un valor al silencio administrativo para que el interesado pueda obtener los efectos pretendidos o acudir a la vía judicial a defender sus derechos e intereses.

Actualmente los efectos del silencio administrativo se regulan en los artículo 24 y 25 de la Ley 39/2015. Estos artículos diferencian tales efectos según el acto haya sido iniciado a solicitud del interesado o de oficio.

Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

Cuando el procedimiento haya sido iniciado a solicitud del interesado se establece la norma general del silencio positivo. Sin embargo, esta norma no es tan general cuando atendemos a sus excepciones, que incluyen:

  • Situaciones en que una ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o Derecho Internacional establezcan lo contrario.
  • Procedimientos relacionados con el derecho de petición.
  • Aquellos cuya estimación implique la transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
  • O aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que impliquen un riesgo para el medio ambiente.
  • Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
  • Impugnación de actos y disposiciones y revisión de oficio a instancia de los interesados.
    • En este sentido se establece una excepción a la excepción. Y es que si se impugna un silencio desestimatorio mediante un recurso de alzada y este recurso tampoco se resuelve, el efecto de este segundo silencio será estimatorio.

Por último, cabe señalar que el silencio estimatorio se considera un acto administrativo, mientras que el desestimatorio se limita a permitir el recurso Contencioso-Administrativo. Este es el motivo por el cual, cuando la Administración dicte un acto tras haber transcurrido el plazo para ello:

  • Si se dió una estimación por silencio administrativo, la resolución extemporánea solo podrá confirmar esta estimación.
  • Pero si se dió una desestimación, la resolución posterior no queda vinculada a tal desestimación.

Es decir, la Administración siempre puede resolver favorablemente después de haber transcurrido el plazo para hacerlo. Pero solo podrá resolver desfavorablemente de forma tardía cuando se haya producido un silencio desestimatorio y se confirme el mismo.

Procedimientos iniciados de oficio

Cuando el procedimiento fuera iniciado de oficio los efectos del silencio administrativo dependerán del tipo de procedimiento:

  • Cuando del procedimiento pueda derivarse el reconocimiento o constitución de derechos y otras situaciones favorables, el silencio será desestimatorio.
  • Mientras que si es un procedimiento sancionador o de intervención del que puedan derivarse actos desfavorables o de gravamen el silencio producirá la caducidad del procedimiento.

En definitiva, los actos presuntos en procedimientos iniciados de oficio no producen efectos favorables, aunque pueden provocar la caducidad del procedimiento desfavorable.

El certificado de silencio administrativo

Los interesados tienen derecho a obtener un certificado del silencio administrativo, en que consten las circunstancias del mismo. Aunque el órgano competente para resolver debería emitirlo en un plazo de 15 días desde que finalizó el plazo, el interesado también puede solicitarlo por sí mismo.

Este certificado sirve para acreditar el sentido y los efectos del silencio administrativos, que pueden hacerse valer frente a cualquiera (Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, privadas o públicas).

Actos administrativos que no causan estado

Se conoce como actos que no causan estado a aquellos que no contienen la posición definitiva del poder público actuante. Básicamente son los actos recurribles.

Como se ha expuesto en otros artículos, antes de acudir a la jurisdicción Contencioso-Administrativa para impugnar un acto se debe emplear el sistema de recursos administrativos.

Por tanto, los actos que causan estado son los que agotan la vía administrativa. A saber (art. 114 Ley 39/2015):

  • Resoluciones de recursos de alzada. Gracias a esta medida no hay que escalar en toda la jerarquía administrativa para acudir a la vía judicial, sino que basta con que el primer recurso de alzada sea desestimado.
  • Resoluciones de procedimientos alternativos a los recursos de alzada. Persiguen la misma finalidad.
  • Resoluciones de órganos administrativos sin superior jerárquico, salvo cuando la ley disponga lo contrario.
  • Acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores del procedimiento.
  • Resoluciones de procedimientos de responsabilidad patrimonial y complementarios en materia sancionadora.
  • Otras resoluciones, cuando así lo disponga la Ley.
  • En el ámbito de la Administración General del Estado, los actos emanados de:
    • Los miembros y órganos del Gobierno.
    • Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de sus competencias.
    • Órganos Directivos con nivel de Director General o superior en las materias de personal que tengan atribuidas.
    • Máximos órganos de dirección en Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público.

Actos administrativos firmes o consentidos

Cuando no se recurre a tiempo los actos que no causan estado, estos adquieren firmeza. Se conocen por ello como actos firmes o consentidos, ya que se convierten en inatacables.

Estos actos, por tanto, no son susceptibles de recurso ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En tales circunstancias solo cabría promover la impugnación por razón de nulidad. Para ello habría que solicitar una revisión de oficio por parte de la Administración. En caso de ser denegada, se podría impugnar esta resolución desestimatoria por medio del recurso Contencioso-Administrativo.

Actos administrativos confirmatorios

Tampoco son recurribles los actos que “reproduzcan” otros firmes o consentidos. Es decir, aquellos que:

  • Se dicten en unas circunstancias idénticas.
  • En presencia de idénticos hechos y argumentos.
  • Afectando a los mismos interesados.

Por tanto, cuando la disputa legal ya haya sido zanjada y no aparezcan nuevos elementos a considerar, la LJCA prohíbe su reapertura.

Actos políticos

Los actos políticos, también llamados actos de gobierno, son los que emanan del poder ejecutivo, quedando parcialmente desconectados del Derecho Administrativo.

Se entenderá que la función del Gobierno es dirigir la Administración. Por tanto, no todos los actos del Gobierno podrán estar enmarcados dentro de la actuación administrativa. Algunos de ellos se anticiparán o desligarán de esta actuación.

Por ejemplo, si el Gobierno decide iniciar una campaña de redistribución de la renta estará tomando una decisión política. Esta decisión no puede controlarse desde la jurisdicción Contencioso-Administrativa porque propiamente carece de carácter administrativo.

Sí se podrá controlar la forma de ejecutar su decisión. Por ejemplo, si esta redistribución tuviera alcance confiscatorio podría ser impugnada por vulnerar el artículo 31 de la Constitución.

En definitiva, los actos políticos solo se someten al Derecho Constitucional en su adopción. Es su ejecución la que debe respetar las demás normas del ordenamiento jurídico.

Actos discrecionales

Pero los actos políticos no deben confundirse con los actos discrecionales. Estos son actos administrativos donde el órgano administrativo tiene una horquilla de libertad que le permite cierta discrecionalidad a la hora de actuar.

Por ejemplo, si la sanción por determinada conducta es de entre 100 y 800 euros, el órgano sancionador tiene la discrecionalidad de elegir entre ambas cifras. Podrá imponer una sanción de 200 o de 600 euros, pero no de 99 o de 801.

Para evitar que la discrecionalidad del órgano administrativo se convierta en un trato de favor o un abuso de poder, el ordenamiento jurídico impone ciertas cautelas a este tipo de actos.

Por ejemplo, el autor siempre deberá motivar su decisión, que generalmente irá guiada por la propia ley. Así, siguiendo el ejemplo de la sanción, el derecho administrativo sancionador considera la reincidencia o la gravedad del incumplimiento un agravante, por lo que su concurrencia justificaría acercarse al límite superior de la horquilla.

Nótese que la discrecionalidad no equivale a los conceptos jurídicos indeterminados. Estos son conceptos que admiten diversas interpretaciones (como “la prudencia de un buen padre de familia”), mientras que la discrecionalidad delimita un campo de actuación para la administración.

Otros ejemplos de discrecionalidad pueden darse en supuestos de selección de personal, de adjudicación de contratos… En definitiva, siempre habrá discrecionalidad cuando la Administración pueda actuar de dos o más modos diferentes.

Así describe el Tribunal Supremo la discrecionalidad:

Capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias opciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley”.

El control de los actos discrecionales

Puede resultar llamativo que el Tribunal Supremo defina un acto discrecional como no sometido a control jurisdiccional. Lo cierto es que el acto sí puede controlarse. Pero el contenido de la decisión queda fuera del control del juez salvo en el caso que detallamos más adelante.

Siguiendo con nuestro ejemplo, la sanción podrá recurrirse cuando no se produjo la infracción. Pero el juez nunca podrá forzar al órgano sancionador a que, en lugar de 600 euros, determine que la cuantía de la multa debe ser de 550.

Dicho de otro modo, la voluntad del juez no puede sustituir a la del órgano administrativo. Aunque para ello, el órgano administrativo debe actuar dentro de lo permitido por la ley.

¿Significa esto que el acto administrativo discrecional solo puede impugnarse por defectos formales? No. Algo que sí puede controlar el Juez es la desviación de poder.

La desviación de poder se da cuando el agente ha adoptado su decisión no para satisfacer el interés general sino para satisfacer intereses personales o particulares.

Por tanto, podrá anularse un acto discrecional por desviación de poder siempre que se demuestre que concurre un “error manifiesto en la apreciación de los hechos y circunstancias concurrentes”.

Otros principios que permiten el control jurisdiccional de los actos administrativos discrecionales son la proporcionalidad y la buena fe.