Los actos administrativos son el vehículo de la actuación de las Administraciones Públicas. Zanobini los definió como “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.
Entremos a analizar esta definición, la que nos ofrece nuestra propia jurisprudencia y las clases de actos administrativos que reconoce nuestro ordenamiento jurídico.
Qué son los actos administrativos
De la definición de Zanobini podemos extraer que el acto administrativo es aquel emanado de la Administración, por medio del cual vehicula su posición al respecto de alguna de sus facultades.
El Tribunal Supremo, sin embargo, realiza algunas apreciaciones:
- En primer lugar, considera que para que el acto administrativo se considere como tal debe crear o modificar alguna situación jurídica (STS de 30 de abril de 1984).
- Por tanto, determinadas actuaciones administrativas quedarían fuera de este concepto:
- Es el caso de los certificados (STS de 22 de noviembre de 1978).
- Pero también de las propuestas de resolución (STS de 29 de mayo de 1979).
Por tanto, parece que el acto administrativo debe ir relacionado con la capacidad ejecutoria que le es propia (en contraposición con los actos privados). Así lo han defendido, por ejemplo, las doctrinas francesa e italiana.
En este sentido, el profesor Ramón Parada ofrece otra definición, tal vez más precisa, que es:
“Una resolución unilateral de un poder público en el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos, públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa”.
Ramón Parada
Explicación de la posición del profesor Parada
¿Por qué sustituye Ramón Parada el concepto de “Administración” por el de “poder público”? La principal razón es que de este modo se incluyen en la definición las actuaciones de algunos órganos que de otro modo quedarían excluidos.
Se trata de las que él llama “resoluciones logísticas”, relacionadas con cuestiones de personal o patrimoniales, principalmente, y que resultan encausables por medio de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
¿Y por qué determina que el destinatario del acto es un sujeto público o privado? Porque, superado el concepto de “administrado”, actualmente resulta evidente que tanto los particulares como las organizaciones y las propias Administraciones Públicas pueden ser destinatarios de actos administrativos.
Los elementos característicos de los actos administrativos
El acto administrativo es lejano al acto privado. Aunque se van a estudiar muchas características propias de este tipo de actos, destacan:
- El acto administrativo tiene una naturaleza cuasi-judicial. Así, resulta directamente ejecutable, y su destinatario debe impugnarlo inmediatamente si no quiere que adquiera firmeza y quede obligado por él.
- Además, debe dictarse mediante un procedimiento administrativo. Este viene determinado en la Ley (destacando la Ley 39/2015) y de él depende su validez. Por tanto, la norma contiene previsiones sobre cómo debe adoptarse un acto, quién debe hacerlo y cuál puede ser su alcance.
Ambas características obedecen a la finalidad del acto administrativo, que no es otra (si nos remitimos al artículo 103 de la Constitución) que servir “con objetividad los intereses generales”.
Como el acto administrativo debe ser objetivo no puede producirse sino mediante el procedimiento legalmente regulado. Se evita así la arbitrariedad en la actuación pública.
Y como está orientado a satisfacer y salvaguardar el interés general, el acto administrativo tiene el carácter de ejecutividad propio de las Sentencias.
La competencia
Cuando se analiza el procedimiento administrativo, del mismo modo que hicimos con la jurisdicción Contencioso-Administrativa, se debe empezar por la competencia. El órgano competente para producir una actuación administrativa es aquel que por Ley tiene la facultad de promoverla.
En su momento dedicamos tres artículos a estudiar la competencia en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Por si es del interés del lector incluimos los enlaces a estos textos:
1. Competencia territorial de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2. Competencia orgánica en la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3. Competencia material en la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Contencioso-Administrativo.es
La definición parece tautológica, pero en realidad implica que es la Ley quien determina en cada caso qué órgano es competente para realizar un determinado acto administrativo.
Por tanto, este elemento subjetivo es uno de los elementos fundamentales de los actos administrativos, pues como ya hemos señalado, el acto administrativo debe originarse en el seno de un procedimiento regulado.
En este sentido, el órgano competente debe reunir ciertos requisitos, como por ejemplo:
- La imparcialidad. Si el titular del órgano tuviera intereses personales en resolver el asunto de uno u otro modo podrían concurrir causas de abstención o recusación. Estas causas alejan al titular parcial de la toma de decisiones para evitar que incurra en una desviación de poder.
- La abstención es la que tiene lugar por parte del propio titular.
- Mientras que la recusación se promueve a instancia del interesado.
- La capacidad de obrar. Cabe señalar que el titular del órgano puede tener su capacidad mermada. Los ejemplos más estrambóticos sería que se encontrara temporalmente enajenado o ebrio.
Pero sin irnos a situaciones tan pintorescas, lo cierto es que la voluntad del titular puede estar viciada. Por ejemplo, cuando concurre violencia, dolo o intimidación.
En definitiva, el órgano que dicte el acto administrativo debe ser competente, tanto territorialmente como por razón de la materia. De lo contrario el acto podría ser impugnado por adolecer de causas de anulabilidad o nulidad.
La causa
Otro elemento del acto administrativo es la causa. Debe entenderse este concepto en su acepción teleológica. Es decir, no hablamos de la causa como motivo, sino de la causa como finalidad del acto.
Por tanto, todos los actos administrativos están orientados a un fin. Como hemos expuesto, este fin es la satisfacción del interés general. Y para alcanzar este fin debe respetar los principios y normas del ordenamiento jurídico.
Si se quiere entender la causa como motivo, es cierto que el acto administrativo siempre parte de un motivo u origen. Pero jurídicamente es mejor entenderlo como “presupuesto de hecho”. De este modo se entenderá perfectamente que:
- El acto administrativo tiene su origen en unos presupuestos de hecho. Es decir, unas circunstancias concurrentes que nada tienen que ver con el Derecho Administrativo.
- Y tiene su fin (o causa) en la satisfacción del interés general y la Ley. Esta finalidad y los modos de satisfacerla están regulados en la Ley.
Cuando la causa del acto administrativo no es la satisfacción del interés general y la legalidad hablamos de móviles. Un móvil es la razón (ajena a Derecho) por la cual se lleva a cabo el acto.
Por ejemplo, si un policía local pone una multa de aparcamiento a un conductor por estacionar en un paso de cebra, su causa será permitir la fluidez de la vía pública y hacer cumplir la ordenanza de circulación.
Pero si lo hace para ganar puntos a ojos de su superior, su móvil será promover su prestigio profesional. O si lo hace para incrementar la tesorería municipal su móvil será recaudatorio.
Como se comprenderá, la causa siempre está contenida en la ley, mientras que el móvil es completamente inadmisible. Por eso otra forma de referirse al móvil es la “desviación de poder”.
El contenido del acto administrativo
Respecto al contenido de los actos administrativos, suele hacerse una distinción básica:
- El contenido natural o esencial del acto administrativo es el que le da forma. Por ejemplo, una multa lo es porque consiste en una sanción pecuniaria. Así, el contenido natural de la multa es la propia sanción pecuniaria. O una autorización lo es porque otorga un derecho al interesado. Así, el contenido esencial de la autorización es el derecho otorgado.
- Pero luego se diferencian elementos accidentales o eventuales, que no son imprescindibles en todos los actos. Entre ellos (siguiendo la doctrina civil) existen:
- Término. Se trata del momento a partir del que surtirá efectos el acto o devendrá ineficaz.
- Condición. Se trata de la circunstancia que debe ocurrir para que el acto empiece a producir efectos o termine su eficacia.
- Modo. Se trata de cargas específicas de las que depende la eficacia del acto.
La distinción es relevante porque, dado que el acto administrativo está reglado, no debería haber más elementos que los esenciales o legales. Sin embargo, la Administración tiene la facultad de actuar con cierta discrecionalidad en ocasiones (como analizamos más adelante). Bajo estas circunstancias puede ocurrir que introduzca esta clase de elementos accidentales en sus actos administrativos.
La forma de los actos administrativos
Cabe hacer mención a la forma de los actos administrativos. Ya hemos señalado que estos se producen en el seno de un proceso reglado. Por tanto, la actuación de la Administración está sometida a un profundo formalismo (que da pie a la burocracia).
Así, en principio el acto administrativo (salvo escasas excepciones) debe tener forma escrita. En determinadas circunstancias también deberá motivarse, como explicamos en nuestro artículo sobre la materia.
La notificación y publicación de los actos administrativos
Por último, y como consecuencia de los principios de seguridad jurídica y publicidad, los actos administrativos deben notificarse a sus destinatarios (los interesados).
Respecto a la notificación de los actos administrativos, disponemos de un artículo específico donde se explican todos sus detalles. La publicación, sin embargo, tiene lugar cuando:
- Así lo establezcan las normas del procedimiento o lo aconsejen razones de interés público.
- El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o la Administración estime que la notificación efectuada a uno solo de los interesados sea insuficiente para garantizar la notificación a todos.
- Se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva.
Esta materia se detalla en el mencionado artículo sobre la notificación de los actos administrativos.
Tipos de actos administrativos
Existen numerosas formas de clasificar los actos administrativos. Una de ellas emplea como criterio la posibilidad de su impugnación, y es la que vamos a seguir en este blog por habernos iniciado en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por tanto, a continuación se detalla la categorización más extendida sobre las clases de actos administrativos desde la perspectiva de su control jurisdiccional.
Actos favorables
Los actos favorables son aquellos que amplían la esfera jurídica de los interesados. Por eso se les conoce también como declarativos de derechos. Podría tratarse, por ejemplo, de la concesión de una ayuda o subvención, la aprobación de una licencia o autorización…
Se dice que estos actos son “fáciles de dictar pero difíciles de revocar”.
Ello se debe a que al ampliar los derechos del interesado entra en juego el principio de seguridad jurídica. Por tanto, el procedimiento para impugnar estos actos debe garantizar que los derechos e intereses del interesado no se vean conculcados más allá de lo requerido por la Ley.
Actos de gravamen
En sentido contrario de los anteriores, reducen la esfera jurídica del interesado o le imponen cargas. Por ejemplo, son las órdenes, actos extintivos o sancionadores, expropiaciones…
Se trata, por tanto, de actos difíciles de dictar pero fáciles de revocar, ya que deben respetar los derechos del administrado.
Actos expresos
Un acto expreso no es más que aquel que se hace explícito. La definición sería tautológica si no fuera porque esta categoría es necesaria para diferenciar entre estos y los actos presuntos, que se tratarán a continuación.
Por tanto, la distinción entre actos expresos y presuntos o tácitos obedece únicamente a la forma de exteriorizar la voluntad de la Administración.
Cabe señalar que la Administración está obligada a resolver en todo caso. Es decir, tendencialmente todos los actos administrativos deberían ser expresos.
Sin embargo, esta situación no se da en la práctica. De modo que se crea la categoría de los actos presuntos para dotar al silencio de la Administración de unos efectos, que de no satisfacer al interesado serán impugnables ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Sobre la obligación de resolver
En esta línea, la LPACAP determina que la Administración siempre viene obligada a dictar resolución expresa y notificarla. Incluso en los casos en que prescriba o caduque el procedimiento, se renuncie al derecho o se desista de la solicitud deberá notificarse esta resolución, que se limitará a declarar:
- La concurrencia de tales circunstancias.
- Los hechos producidos.
- La normativa aplicable.
Para ello, la Administración dispone de un plazo que puede venir determinado por cada procedimiento. A falta de concreción se aplicará:
- El plazo general de tres meses, que computará desde:
- La fecha del acuerdo de iniciación si el procedimiento se inició de oficio.
- O la fecha de entrada de la solicitud en el registro si se inició a instancia del interesado.
- En cualquier caso el plazo no puede exceder de 6 meses, salvo que una Ley o una norma de Derecho Europeo establezca lo contrario.
Este plazo máximo para resolver y notificar puede suspenderse o ampliarse en determinadas circunstancias, como explicamos en el artículo sobre la materia.
Actos presuntos
Los actos administrativos presuntos o tácitos no son, pues, más que una ficción. Se atribuye un valor al silencio administrativo para que el interesado pueda obtener los efectos pretendidos o acudir a la vía judicial a defender sus derechos e intereses.
Actualmente los efectos del silencio administrativo se regulan en los artículo 24 y 25 de la Ley 39/2015. Estos artículos diferencian tales efectos según el acto haya sido iniciado a solicitud del interesado o de oficio.
Procedimientos iniciados a solicitud del interesado
Cuando el procedimiento haya sido iniciado a solicitud del interesado se establece la norma general del silencio positivo. Sin embargo, esta norma no es tan general cuando atendemos a sus excepciones, que incluyen:
- Situaciones en que una ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o Derecho Internacional establezcan lo contrario.
- Procedimientos relacionados con el derecho de petición.
- Aquellos cuya estimación implique la transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
- O aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que impliquen un riesgo para el medio ambiente.
- Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
- Impugnación de actos y disposiciones y revisión de oficio a instancia de los interesados.
- En este sentido se establece una excepción a la excepción. Y es que si se impugna un silencio desestimatorio mediante un recurso de alzada y este recurso tampoco se resuelve, el efecto de este segundo silencio será estimatorio.
Por último, cabe señalar que el silencio estimatorio se considera un acto administrativo, mientras que el desestimatorio se limita a permitir el recurso Contencioso-Administrativo. Este es el motivo por el cual, cuando la Administración dicte un acto tras haber transcurrido el plazo para ello:
- Si se dió una estimación por silencio administrativo, la resolución extemporánea solo podrá confirmar esta estimación.
- Pero si se dió una desestimación, la resolución posterior no queda vinculada a tal desestimación.
Es decir, la Administración siempre puede resolver favorablemente después de haber transcurrido el plazo para hacerlo. Pero solo podrá resolver desfavorablemente de forma tardía cuando se haya producido un silencio desestimatorio y se confirme el mismo.
Procedimientos iniciados de oficio
Cuando el procedimiento fuera iniciado de oficio los efectos del silencio administrativo dependerán del tipo de procedimiento:
- Cuando del procedimiento pueda derivarse el reconocimiento o constitución de derechos y otras situaciones favorables, el silencio será desestimatorio.
- Mientras que si es un procedimiento sancionador o de intervención del que puedan derivarse actos desfavorables o de gravamen el silencio producirá la caducidad del procedimiento.
En definitiva, los actos presuntos en procedimientos iniciados de oficio no producen efectos favorables, aunque pueden provocar la caducidad del procedimiento desfavorable.
El certificado de silencio administrativo
Los interesados tienen derecho a obtener un certificado del silencio administrativo, en que consten las circunstancias del mismo. Aunque el órgano competente para resolver debería emitirlo en un plazo de 15 días desde que finalizó el plazo, el interesado también puede solicitarlo por sí mismo.
Este certificado sirve para acreditar el sentido y los efectos del silencio administrativos, que pueden hacerse valer frente a cualquiera (Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, privadas o públicas).
Actos administrativos que no causan estado
Se conoce como actos que no causan estado a aquellos que no contienen la posición definitiva del poder público actuante. Básicamente son los actos recurribles.
Como se ha expuesto en otros artículos, antes de acudir a la jurisdicción Contencioso-Administrativa para impugnar un acto se debe emplear el sistema de recursos administrativos.
Por tanto, los actos que causan estado son los que agotan la vía administrativa. A saber (art. 114 Ley 39/2015):
- Resoluciones de recursos de alzada. Gracias a esta medida no hay que escalar en toda la jerarquía administrativa para acudir a la vía judicial, sino que basta con que el primer recurso de alzada sea desestimado.
- Resoluciones de procedimientos alternativos a los recursos de alzada. Persiguen la misma finalidad.
- Resoluciones de órganos administrativos sin superior jerárquico, salvo cuando la ley disponga lo contrario.
- Acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores del procedimiento.
- Resoluciones de procedimientos de responsabilidad patrimonial y complementarios en materia sancionadora.
- Otras resoluciones, cuando así lo disponga la Ley.
- En el ámbito de la Administración General del Estado, los actos emanados de:
- Los miembros y órganos del Gobierno.
- Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de sus competencias.
- Órganos Directivos con nivel de Director General o superior en las materias de personal que tengan atribuidas.
- Máximos órganos de dirección en Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público.
Actos administrativos firmes o consentidos
Cuando no se recurre a tiempo los actos que no causan estado, estos adquieren firmeza. Se conocen por ello como actos firmes o consentidos, ya que se convierten en inatacables.
Estos actos, por tanto, no son susceptibles de recurso ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En tales circunstancias solo cabría promover la impugnación por razón de nulidad. Para ello habría que solicitar una revisión de oficio por parte de la Administración. En caso de ser denegada, se podría impugnar esta resolución desestimatoria por medio del recurso Contencioso-Administrativo.
Actos administrativos confirmatorios
Tampoco son recurribles los actos que “reproduzcan” otros firmes o consentidos. Es decir, aquellos que:
- Se dicten en unas circunstancias idénticas.
- En presencia de idénticos hechos y argumentos.
- Afectando a los mismos interesados.
Por tanto, cuando la disputa legal ya haya sido zanjada y no aparezcan nuevos elementos a considerar, la LJCA prohíbe su reapertura.
Actos políticos
Los actos políticos, también llamados actos de gobierno, son los que emanan del poder ejecutivo, quedando parcialmente desconectados del Derecho Administrativo.
Se entenderá que la función del Gobierno es dirigir la Administración. Por tanto, no todos los actos del Gobierno podrán estar enmarcados dentro de la actuación administrativa. Algunos de ellos se anticiparán o desligarán de esta actuación.
Por ejemplo, si el Gobierno decide iniciar una campaña de redistribución de la renta estará tomando una decisión política. Esta decisión no puede controlarse desde la jurisdicción Contencioso-Administrativa porque propiamente carece de carácter administrativo.
Sí se podrá controlar la forma de ejecutar su decisión. Por ejemplo, si esta redistribución tuviera alcance confiscatorio podría ser impugnada por vulnerar el artículo 31 de la Constitución.
En definitiva, los actos políticos solo se someten al Derecho Constitucional en su adopción. Es su ejecución la que debe respetar las demás normas del ordenamiento jurídico.
Actos discrecionales
Pero los actos políticos no deben confundirse con los actos discrecionales. Estos son actos administrativos donde el órgano administrativo tiene una horquilla de libertad que le permite cierta discrecionalidad a la hora de actuar.
Por ejemplo, si la sanción por determinada conducta es de entre 100 y 800 euros, el órgano sancionador tiene la discrecionalidad de elegir entre ambas cifras. Podrá imponer una sanción de 200 o de 600 euros, pero no de 99 o de 801.
Para evitar que la discrecionalidad del órgano administrativo se convierta en un trato de favor o un abuso de poder, el ordenamiento jurídico impone ciertas cautelas a este tipo de actos.
Por ejemplo, el autor siempre deberá motivar su decisión, que generalmente irá guiada por la propia ley. Así, siguiendo el ejemplo de la sanción, el derecho administrativo sancionador considera la reincidencia o la gravedad del incumplimiento un agravante, por lo que su concurrencia justificaría acercarse al límite superior de la horquilla.
Nótese que la discrecionalidad no equivale a los conceptos jurídicos indeterminados. Estos son conceptos que admiten diversas interpretaciones (como “la prudencia de un buen padre de familia”), mientras que la discrecionalidad delimita un campo de actuación para la administración.
Otros ejemplos de discrecionalidad pueden darse en supuestos de selección de personal, de adjudicación de contratos… En definitiva, siempre habrá discrecionalidad cuando la Administración pueda actuar de dos o más modos diferentes.
Así describe el Tribunal Supremo la discrecionalidad:
“Capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias opciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley”.
El control de los actos discrecionales
Puede resultar llamativo que el Tribunal Supremo defina un acto discrecional como no sometido a control jurisdiccional. Lo cierto es que el acto sí puede controlarse. Pero el contenido de la decisión queda fuera del control del juez salvo en el caso que detallamos más adelante.
Siguiendo con nuestro ejemplo, la sanción podrá recurrirse cuando no se produjo la infracción. Pero el juez nunca podrá forzar al órgano sancionador a que, en lugar de 600 euros, determine que la cuantía de la multa debe ser de 550.
Dicho de otro modo, la voluntad del juez no puede sustituir a la del órgano administrativo. Aunque para ello, el órgano administrativo debe actuar dentro de lo permitido por la ley.
¿Significa esto que el acto administrativo discrecional solo puede impugnarse por defectos formales? No. Algo que sí puede controlar el Juez es la desviación de poder.
La desviación de poder se da cuando el agente ha adoptado su decisión no para satisfacer el interés general sino para satisfacer intereses personales o particulares.
Por tanto, podrá anularse un acto discrecional por desviación de poder siempre que se demuestre que concurre un “error manifiesto en la apreciación de los hechos y circunstancias concurrentes”.
Otros principios que permiten el control jurisdiccional de los actos administrativos discrecionales son la proporcionalidad y la buena fe.