Categorías
Procedimiento y actos administrativos

Plazos administrativos: el modo correcto de contarlos

Los plazos administrativos determinan el periodo de tiempo durante el cual podemos intervenir en el procedimiento, así como la fecha de efectos del mismo. Por tanto, es imprescindible contar correctamente estos plazos para saber si podemos presentar recursos o si el acto administrativo o la resolución siguen siendo efectivos. 

¿Dónde se regulan los plazos administrativos?

Los términos y plazos administrativos se regulan en la Ley 39/2015 (LPACAP). Esta norma dedica sus artículos 29 al 33 explicar cómo deben comportarse correctamente los plazos administrativos.

La norma nos recuerda que los términos y plazos administrativos no solo vinculan a los interesados sino también a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas. Por tanto, no solo nosotros debemos cumplir los plazos, sino también la propia Administración.

La actuación administrativa fuera de plazo nos dará derecho a presentar los correspondientes recursos administrativos y, en caso de ser desoídos, recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Cómo computar los plazos administrativos 

A la hora de computar correctamente los plazos administrativos tenemos que diferenciar los días hábiles de los días inhábiles.

  • Son días hábiles aquellos en los cuales podemos intervenir en el procedimiento administrativo. Por tanto, son los únicos que computan efectos de términos y plazos administrativos. En principio son todos los días salvo los sábados, domingos y festivos.
  • Son días inhábiles aquellos en los cuales no se pueden realizar actuaciones administrativas. Como hemos visto, se trata de los sábados, domingos y festivos, aunque también puede haber otros declarados inhábiles cómo veremos a continuación.

En general, salvo que una norma establezca lo contrario, los plazos expresados por horas podías se considerarán referidos a horas y días hábiles.

Por su parte, los plazos expresados en meses o años presentan una forma especial de cómputo:

  • Comenzarán a correr desde el día siguiente a aquel en que se realice la notificación o publicación del acto o se produzca la estimación o desestimación expresa o por silencio administrativo.
  • Terminarán de correr el mismo día en que se produjo esta notificación, publicación o resolución, dentro del mes o año señalado por el plazo.
    Puede ocurrir que este día no exista. Por ejemplo, si nos conceden un plazo de un mes el día 31 de enero, no dispondremos de un día 31 de enero de febrero. En estos casos el plazo concluirá el último día del mes.

Cuando un día sea hábil en nuestro municipio o comunidad autónoma pero no en la sede del órgano administrativo viceversa, se considerará en todo caso inhábil. De este modo se evita que podamos sufrir indefensión.

¿Existe un calendario de términos y plazos administrativos?

Anualmente, tanto la Administración General del Estado como las administraciones de las Comunidades Autónomas, publican un calendario de días inhábiles sujeto al calendario laboral. Gracias a estos calendarios podemos hacer un mejor seguimiento de los plazos administrativos.

A continuación incluimos una serie de enlaces para que puedas consultar el calendario de cada una de las administraciones territoriales.

¿Cuáles son los plazos para resolver y notificar un procedimiento?

Cada procedimiento administrativo está sometido a su normativa específica. Esta puede determinar el plazo en que la Administración actuante estará obligada a resolverlo y a notificar su resolución a los interesados.

Como norma subsidiaria se aplica la ley 39/2015, que establece:

  • Que los plazos establecidos en estas normas especiales no pueden superar los 6 meses. Este límite se lo puede rebajarse si así lo autoriza una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea.
  • Que, a falta de concreción del plazo para resolver y notificar, este será de 3 meses.
  • Por último, que el plazo para resolver y notificar empezará a contar:
    • Desde la fecha del acuerdo de iniciación, siempre que haya sido la propia Administración que iniciará el acto de oficio.
    • O a partir de la fecha en que la solicitud tuvo entrada en el Registro Electrónico de la administración cuando se iniciará a solicitud del interesado. 

¿Cuáles son los plazos para presentar alegaciones en el trámite de información pública?

En cada caso deberá determinarse el plazo para formular alegaciones en el anuncio de información pública. Sin embargo, este plazo nunca puede ser inferior a 20 días.

¿Cómo se cuentan los plazos administrativos en los registros?

Aunque cada vez es más frecuente utilizar registros electrónicos, que están abiertos las 24 horas del día, todavía existen trámites que se deben realizar presencialmente. Las Administraciones Públicas deben publicar los horarios de sus registros.

Aunque los registros electrónicos estén abiertos las 24 horas del día, toda la documentación presentada en día inhábil se entenderá realizada durante la primera hora del primer día hábil siguiente. En estos casos los documentos se consideran presentados por orden de entrada.

Sin embargo, siempre se considerará anterior un documento que se haya remitido durante el día inhábil que aquel que se presente a primera hora del día hábil.

Cabe destacar que los registros electrónicos cuentan con su propio calendario de días inhábiles. En este sentido, no se aplica a la sede electrónica el calendario general, sino tan solo el de los registros electrónicos.

¿Cómo puedo ampliar los plazos administrativos?

Salvo que una norma lo impida, la administración puede conceder de oficio o a petición del interesado una ampliación de los plazos administrativos. En principio, está ampliación no puede ser mayor a la mitad del plazo completo.

Por supuesto, antes de conceder la ampliación de los plazos administrativos se deberán estudiar las circunstancias del caso y los derechos de terceros implicados. En ningún caso se podrá perjudicar a estas personas, que serán notificadas de la ampliación de los plazos.

La LPACAP determina que cuando se solicita la ampliación de un plazo administrativo tramitado por misiones diplomáticas y oficinas consulares o impliquen trámites de extranjería se concederá por su tiempo máximo permitido. Es decir, un 50% del plazo total.

¿Qué ocurre con los plazos si ha habido una incidencia informática?

Aunque nuestra administración está intentando digitalizarse, los registros electrónicos siguen dando muchos problemas. Por tanto, es relativamente común que ocurran en informáticas cuando acudimos a procedimientos de concurrencia (solicitud de subvenciones, inscripción en pruebas selectivas…).

Siempre que una incidencia técnica imposibilite que se cumplan los plazos administrativos la administración está habilitada para ampliarlos. Para ello basta con que publique en su sede electrónica la existencia de la incidencia y la ampliación concreta del plazo no vencido.

¿Qué ocurre con los plazos administrativos en los procedimientos de urgencia?

En determinadas ocasiones, siempre que el interés público lo aconseje, se puede acordar la tramitación de urgencia del procedimiento administrativo. Para ello basta que lo solicite el interesado o que el propio órgano lo acuerde de oficio al entender qué es necesario agilizar el trámite.

En los procedimientos de urgencia todos los plazos administrativos se reducen a la mitad, salvo aquellos reservados para la presentación de solicitudes y recursos. En materia de recursos debemos destacar que no se puede impugnar el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia.

Categorías
Procedimiento y actos administrativos

Qué es el apremio sobre el patrimonio y cómo defenderte

El apremio sobre el patrimonio es el primer medio de ejecución forzosa regulado en la Ley 39/2015. Como tal, se utiliza para obtener del interesado el pago de una deuda.

Así, si el obligado debe pagar una cantidad dineraria (por ejemplo, una sanción o un impuesto) y no lo hace, la Administración podrá emitir un apremio sobre su patrimonio, lo que le permitirá ejecutar sus bienes. De modo que este procedimiento es la puerta de acceso a un embargo administrativo.

Apremio sobre el patrimonio y autotutela de la Administración

Como ya hemos indicado en nuestros artículos sobre los actos administrativos y el procedimiento administrativo, la Administración actúa conforme al principio de legalidad, en defensa del interés general.

Por tanto, el ordenamiento jurídico le confiere una serie de potestades relacionadas con la autotutela. Es decir, al contrario de lo que ocurre con los particulares, las Administraciones Públicas no están obligadas a acudir a un juicio para obtener la defensa de sus intereses.

Basta con que instruyan el procedimiento correspondiente y, en caso de que el interesado no cumpla con su obligación voluntariamente, podrán emplear sus medios de ejecución forzosa. Tales medios incluyen:

  • Apremio sobre el patrimonio. Se emplea para cobrar deudas líquidas, y es la medida que analizamos en este artículo.
  • Ejecución subsidiaria. Se utiliza para actos que no son personalísimos. Es decir, pueden ser ejecutados tanto por el obligado como por terceros. De modo que la Administración solicitará a un tercero que cumpla con la obligación (por ejemplo, demoler un balcón ruinoso o cortar unas ramas que amenazan con caerse) a costa del interesado (es decir, que será este quien pague el servicio).
  • Multa coercitiva. Se utiliza para actos personalísimos y consiste en la imposición de multas reiteradas hasta que se cumple la obligación. No se trata, por tanto, de una sanción, ya que es un medio de ejecución forzosa y no el castigo de una infracción. Por tanto, el pago de la multa coercitiva no impedirá la imposición de futuras multas.
  • Compulsión sobre las personas. También se emplea para obligaciones personalísimas, y en este caso requiere el uso de la fuerza (en mayor o menor grado) sobre el interesado. Por ejemplo, se da en el caso de detenciones o expulsiones de lugares.

Cuándo se utiliza el apremio sobre el patrimonio

En resumen, cuando el interesado no cumpla voluntariamente una obligación de pago, la Administración podrá recurrir al apremio sobre el patrimonio. Este sistema es puramente administrativo, lo que implica que se produce sin intervención judicial y admite los recursos administrativos corrientes. Por tanto, resulta complementario a los procesos judiciales de ejecución.

Para poder emplear este sistema de ejecución deben concurrir unos requisitos:

  1. Existencia de deuda.
  2. Que esta deuda sea líquida o liquidable. Es decir, que pueda determinarse su cuantía.
  3. Y que la deuda se base en una norma legal. Esto no es más que una manifestación del principio de legalidad.

Esto significa que antes de proceder al apremio sobre el patrimonio la Administración deberá haber declarado su deuda. Por ejemplo, en el caso tributario deberá emitir previamente una propuesta de liquidación, y en el caso de las sanciones deberá basarse en una denuncia.

Como hemos dicho, el apremio es una de las facultades de autotutela de la Administración. Esto supone que no puede aplicarse para exigir el pago de créditos de naturaleza privada. Es decir, solo será procedente en aquellos casos en que la deuda provenga del ejercicio de potestades públicas.

Cómo funciona el procedimiento de apremio

Lo primero que debemos entender a la hora de conocer el procedimiento de apremio es que existen normas sectoriales y territoriales. Por tanto, no siempre resulta aplicable el procedimiento general.

La competencia para tramitar un apremio sobre el patrimonio corresponde en exclusiva a las Administraciones Públicas. Así, la AEAT es la encargada de ejecutar deudas con Hacienda, mientras que en las deudas no tributarias existen departamentos ejecutivos específicos en cada Administración Pública.

Tratándose de un procedimiento que se inicia e impulsa de oficio, su suspensión solo es posible en los casos previstos legalmente:

  • Presentación de recursos o reclamaciones.
  • Errores materiales, aritméticos o de hecho.
  • Prescripción, condonación, compensación, aplazamiento o pago de la deuda.

El embargo administrativo

Cuando se inicia un procedimiento de apremio, el interesado tendrá una última oportunidad de ingresar voluntariamente la deuda. En caso de no hacerlo se promoverá el embargo administrativo.

Un embargo consiste en trabar la disponibilidad (por ejemplo, la capacidad de venta) de los bienes del deudor. Su objetivo es realizar su patrimonio para aplicarlo al pago de la deuda. Es decir, sus bienes se enajenarán (mediante subasta pública, si fuera necesario) para cubrir su obligación fiscal.

Salvo que te acojas a mecanismos como la segunda oportunidad, todos tus bienes y derechos pueden ser embargados (excepto aquellos inembargables conforme al art. 605 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

Esto se debe a que en nuestro ordenamiento jurídico rige el principio de responsabilidad patrimonial universal (artículo 1911 del Código Civil), que solo puede ser flexibilizado gracias a sistemas como el beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho.

Trámites del embargo sobre el patrimonio

El embargo sobre el patrimonio se inicia con un período de pago voluntario. Para que se abra este período es necesario que la deuda sea líquida y haya vencido.

Si el interesado no abona estas deudas, la Administración abrirá automáticamente su procedimiento de cobro ejecutivo. Para ello:

  1. Notificará una providencia de apremio. En ella se señalará el origen y cuantía de la deuda. El interesado podrá presentar alegaciones y los recursos correspondientes.
  2. Aunque la providencia de apremio es título suficiente para la ejecución del patrimonio del deudor, este todavía contará con un plazo para realizar su ingreso voluntariamente o presentar un recurso de reposición o económico-administrativo. Agotada la vía administrativa todavía podrá presentar un recurso contencioso-administrativo, que es de tipo judicial. Pero recordemos que la presentación del correspondiente recurso no suspende per se el procedimiento de apremio.
  3. Si el interesado no ha procedido a abonar la deuda o suspender el procedimiento, la Administración podrá ejecutar las garantías, en caso de haberlas. De no haberlas, procederá directamente contra los bienes y derechos del interesado por el siguiente orden:
    1. Dinero.
    2. Créditos, efectos, valores y derechos realizables en el acto o a corto plazo.
    3. Sueldos, salarios y pensiones.
    4. Bienes inmuebles.
    5. Intereses, rentas y frutos.
    6. Establecimientos mercantiles o industriales.
    7. Metales preciosos, pedrería, joyería, orfebrería y antigüedades.
    8. Bienes muebles y semovientes.
    9. Créditos, efectos, valores y derechos realizables a largo plazo.
  4. El interesado puede solicitar un aplazamiento o fraccionamiento de deuda cuando concurran los requisitos legalmente exigidos. Fuera de este supuesto, la ejecución cubrirá los suficientes bienes y derechos como para satisfacer la deuda íntegra. De nuevo, recordamos que el mecanismo de segunda oportunidad permite detener ejecuciones e incluso cancelar deudas públicas impagables.
  5. Para ejecutar el patrimonio se recurrirá, generalmente, a la subasta pública. También puede emplearse el procedimiento del concurso o la adjudicación directa.

Cómo defenderse de un apremio sobre el patrimonio

La Ley establece un período de pago voluntario, tras el cual se agravarán los recargos aplicables. Sin embargo, el interesado siempre podrá recurrir la providencia de apremio:

  1. Por vía administrativa. Para ello se pueden emplear los recursos administrativos (principalmente potestativo de reposición) y económico-administrativos (que se tramitan ante el TEA correspondiente).
  2. Por vía judicial. Agotada la vía administrativa, el interesado podrá acudir a los tribunales, presentando un recurso contencioso-administrativo.

Además, si la deuda es elevada se podrá hacer uso de la Ley de Segunda Oportunidad. Aunque los créditos públicos no se ven afectados por su primera fase (acuerdo extrajudicial de pagos), una vez abierto el concurso consecutivo sí se pueden cancelar este tipo de deudas.

En este sentido destaca la STS n.º 381/2019, que sentó jurisprudencia afirmando que el beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho podía afectar a las deudas con la Seguridad Social, Hacienda y, en general, las Administraciones Públicas.

Por tanto, un abogado habilidoso dispone de numerosas herramientas para defenderte de un apremio sobre el patrimonio, incluyendo las posibilidades de:

  • Fraccionar el cobro de la deuda.
  • Aplazarlo.
  • Impugnar la propia providencia.
  • Detener el embargo.
  • Cancelar la deuda cuando tu patrimonio es insuficiente.

Antes de despedirnos queremos señalar que este artículo está patrocinado por Pérez y Bravo, un buen despacho de abogados de Derecho Administrativo en Sevilla. Puedes consultar su página en esta URL, donde encontrarás más información sobre esta materia. Por tanto, si necesitas un abogado en Sevilla puedes contactar con ellos, y en caso de necesitar asistencia jurídica en cualquier otro lugar no tienes más que escribirnos.

Categorías
Procedimiento y actos administrativos

Procedimiento administrativo: todo lo que necesitas saber

El procedimiento administrativo es el conjunto de actos reglados que debe realizar la Administración para producir un acto administrativo. Como ya hemos señalado en otros artículos, el artículo 103 de la Constitución determina el sometimiento de la actuación administrativa a la satisfacción del interés general.

Con el objetivo de garantizar la adecuación de la actuación administrativa a este fin se articula un procedimiento, gracias al cual se refuerzan los principios de:

  • Legalidad.
  • Seguridad jurídica.
  • Interdicción de la arbitrariedad.
  • Igualdad.
  • Objetividad.

De modo que los procedimientos administrativos se configuran como la vía apta para la actuación administrativa. La norma encargada de desarrollar este procedimiento administrativo, en desarrollo del art. 105.c) de la Constitución, es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

La naturaleza del procedimiento administrativo

Así, el procedimiento administrativo es la garantía de que la Administración opera con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Estos procedimientos se constituyen de cauces formales, que equilibran la eficacia de la actuación administrativa y la defensa de los derechos e intereses legítimos de ciudadanos y empresas.

También puede definirse como un “conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”. Tal definición proviene de la exposición de motivos de la Ley 39/2015

El lector avezado habrá comprobado que no se emplea la palabra “proceso”. En el sector jurídico, el proceso tiene una connotación jurídica. De modo que se puede hablar:

  • Del proceso contencioso-administrativo para denotar al que se resuelve ante este órgano jurisdiccional.
  • Y del procedimiento administrativo para denotar al que se resuelve ante órganos administrativos.

En definitiva, el procedimiento administrativo se resuelve en la propia vía administrativa (es decir, por órganos de las Administraciones Públicas), y está sometido al control del Poder Judicial por medio del recurso contencioso-administrativo.

Tipos de procedimiento administrativo

Es importante destacar que las Administraciones Públicas no emplean tan solo un procedimiento. Así, la Ley 39/2015 regula las bases generales del procedimiento común, siendo subsidiario para los procedimientos especiales.

Sin embargo, otras disposiciones legales pueden regular sus propios procedimientos. Además, determinados procedimientos quedan fuera del alcance de la Ley 39/2015. Se trata, en particular, de las actuaciones y procedimientos en materia de:

  • Tributos y aduanas.
  • Gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
  • Tráfico y seguridad vial.
  • Extranjería y asilo.

Al margen de la diferencia entre los procedimientos comunes y especiales, existen clasificaciones derivadas de la actuación que está desplegando al Administración. Siguiendo a Giannini podemos clasificar los procedimientos administrativos en:

  • Procedimientos declarativos y constitutivos. Mientras los primeros se limitan a reconocer un derecho, los segundos producen situaciones jurídicas nuevas.
  • Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y autorizativos. Se trata de las modalidades que puede adoptar el procedimiento constitutivo, según su causa.
  • Procedimientos simples y complejos. Dependen del número de objetivos perseguidos. Así, son procedimientos simples los que tan solo persiguen satisfacer el interés público, mientras que los son complejos los que persiguen la satisfacción de varios intereses.
  • Procedimientos organizativos, sancionadores y ejecutivos. Dependen de la potestad administrativa que se encauce por medio de los mismos.

Estas tipologías deben hacernos conscientes de que la Administración puede instrumentar diferentes facultades por medio de sus procedimientos, lo que supondrá la vinculación a una u otras normas o principios. Más allá de ello, se trata de una división doctrinal, sin demasiado peso práctico.

Elementos subjetivos del procedimiento administrativo

Los elementos subjetivos son las personas intervinientes. En el caso de los procedimientos administrativos existen dos polos, en desigualdad de posición:

  • La posición “superior” está ocupada por el órgano administrativo, personificado en su titular. Es quien debe realizar la cadena de trámites conducente a una resolución administrativa.
  • La posición “inferior” está ocupada por el interesado, que es fundamentalmente quien trata de hacer valer sus derechos e intereses legítimos frente a la Administración.

Si bien es cierto que la legislación administrativa trata de romper este esquema vertical (de hecho, ya no habla de “administrado”, sino de “interesado”), no lo es menos que las facultades que asisten al órgano administrativo son más extensas que las del interesado.

Así, el órgano administrativo tiene atribuidas facultades cuasi-judiciales, como explicamos en nuestro artículo sobre la eficacia de los actos administrativos. No solo tendrán la capacidad decisoria durante el procedimiento sino que, una vez resuelto, gozarán de presunción de validez y legalidad y de la potestad ejecutoria.

Al interesado no le quedan más que potestades rogatorias (solicitar el inicio de un procedimiento, la exposición del expediente o la aportación de documentación y pruebas) o reactivas (presentar alegaciones o recursos). De hecho, la mayor potestad del interesado es poder acudir a la jurisdicción Contencioso-Administrativa a exigir el control de la actuación de la Administración.

El titular de la competencia

Aunque veníamos siguiendo la Ley 39/2015, las reglas sobre titularidad de competencias administrativas se encuentran en la Ley 40/2015. Esto se debe a que la primera norma regula la actividad administrativa “ad extra” (procedimiento, actos, recursos…) y la segunda la regula “ad intra” (bases del régimen jurídico, principios de la responsabilidad y la potestad sancionadora y organización y funcionamiento).

El titular de la competencia, por tanto, puede ser un funcionario o un órgano colegiado. En cualquier caso debe seguir el precepto constitucional de servir con objetividad al interés general. Y para garantizar esta objetividad, la Ley 40/2015 introduce dos mecanismos, de los que hablamos a continuación.

Abstención

La abstención es un deber de las autoridades y personal al servicio de la Administración, que les obliga a no intervenir en aquellos procedimientos en los que concurran las siguientes circunstancias:

  • Tener interés personal en el asunto o en otros que puedan depender de su resolución.
  • Ser administrador de sociedad o entidad interesada o tener un juicio pendiente con algún interesado.
  • Tener vínculo matrimonial o similar o parentesco de hasta el 4º grado de consanguinidad o 2º de afinidad con:
    • El interesado.
    • Sus representantes legales, mandatarios o asesores.
    • Administradores de entidades o sociedades interesadas.
  • Compartir despacho profesional o estar asociado con el interesado para el asesoramiento, representación o mandato.
  • Tener amistad íntima o enemistad manifiesta.
  • Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento.
  • Tener relación de servicio o haberla tenido en los dos últimos años con cualquier persona natural o jurídica involucrada.

Ante tales casos deben comunicarlo a su superior jerárquico, que podrán ordenar la abstención. Nótese que la no abstención no supone per se la invalidez del acto administrativo.

Recusación

La recusación es una figura muy similar a la abstención. Ambas persiguen el mismo fin: garantizar la objetividad de la resolución. Sin embargo, mientras la abstención depende del propio actuante, la recusación puede ser invocada por las partes.

Basta con que concurra cualquiera de las causas de abstención para que los interesados puedan plantear la recusación. deberán hacerlo por escrito, en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

Al día siguiente, el recusado debe manifestar a su superior si concurre la causa alegada.

  • Cuando concurra causa de abstención, el actuante quedará recusado. Inmediatamente se le nombrará un sustituto.
  • En caso de negarse, el superior podrá realizar las comprobaciones que estime oportunas y dispondrá de un plazo de tres días para resolver.

Interesados

Volviendo a la Ley 39/2015, los interesados son quienes tienen derechos o intereses legítimos individuales o colectivos que puedan resultar afectados por el procedimiento. El artículo 4 de la LPACAP detalla este concepto, señalando como interesados a quienes:

  • Promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
  • O sin haberlo iniciado posean derechos que puedan quedar afectados.
  • También a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento, antes de que recaiga la resolución definitiva.

Además, este artículo añade dos supuestos particulares, que son los correspondientes a:

  • Asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales. estas son titulares de intereses legítimos colectivos. Lo cual les permite que los colectivos inicien procedimientos o se personen en los mismos.
  • Derecho-habientes de derechos transmisibles. Así, las relaciones jurídicas transmisibles permiten la subrogación del nuevo titular en el procedimiento.

También puede ocurrir que exista una pluralidad de interesados, caso en el cual las actuaciones se entenderán con:

  • Quien designe el colectivo al efecto.
  • O bien, quien figure en primer término.

Por último, si aparecieran nuevos interesados durante la tramitación del procedimiento se les comunicará esta tramitación para que puedan comparecer en el mismo.

Capacidad de obrar

La capacidad de obrar se identifica con la idoneidad del sujeto para producir efectos jurídicos con sus actos. Por tanto, es un requisito imprescindible para formar parte del procedimiento administrativo.

La LPACAP otorga capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas a:

  • Personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar conforme a las normas civiles.
  • Menores de edad para el ejercicio de determinados derechos e intereses. Cabe recordar que, aunque el Derecho Civil avanza en una dirección cada vez más permisiva, la plena capacidad de obrar se adquiere con la mayoría de edad. Por tanto, si la Ley no contuviera esta previsión sería imposible que los menores de edad actuaran frente a la Administración.
  • Grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica, así como patrimonios independientes o autónomos.

En definitiva, la capacidad de obrar es absolutamente amplia, cubriendo prácticamente cualquier supuesto jurídico, salvo los menores incapacitados y otras escasas excepciones.

Representación

La Ley 39/2015 también permite que el interesado actúe por medio de representante.

Para representar a un interesado basta con ser una persona física con capacidad de obrar. También pueden ser representantes las personas jurídicas, cuando este fin esté previsto en sus Estatutos.

La representación no tiene por qué acreditarse cuando se realicen actos y gestiones de mero trámite. Sin embargo, será necesario demostrarla cuando, en nombre de otra persona, se pretenda:

  • Formular solicitudes.
  • Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
  • Interponer recursos.
  • Desistir de acciones.
  • Renunciar a derechos.

A tal efecto, se permite acreditar la representación por cualquier medio admitido en derecho, incluyendo el apoderamiento apud acta. Para apoderar a una persona de este modo basta con acudir personalmente al órgano, aunque también se puede hacer mediante comparecencia electrónica.

En el caso de que concurra un defecto en la representación, el acto realizado se podrá subsanar mediante la confirmación por el interesado en plazo de 10 días.

Identificación y firma

Determinados trámites dentro del procedimiento administrativo requieren que el interesado se identifique y firme. Se trata de los mismos que requieren la acreditación de la representación, y que se han indicado en el apartado anterior.

Para ello se empleará el DNI, NIE, NIF o equivalente. Además, pueden emplearse determinados sistemas electrónicos, como la firma electrónica y el certificado digital.

Asistencia técnica

Dado que estos procedimientos se realizan en el marco de la Administración, la asistencia técnica (por un abogado, asesor o gestor, por ejemplo) no es obligatoria. Sin embargo, es cierto que en la mayoría de las ocasiones el particular tendrá mayores garantías de éxito si cuenta con la asistencia técnica necesaria.

En estos casos, debe saber que el artículo 53.1.g) de la Ley 39/2015 reconoce su derecho a actuar “asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses”.

No obstante, en determinadas situaciones puede ser preceptiva la intervención de asesores como arquitectos técnicos o peritos.

Principios del procedimiento administrativo

Aunque no aparecen contemplados en la Ley 39/2015, la doctrina es unánime a la hora de reconocer la aplicación de ciertos principios al procedimiento administrativo. A continuación se recogen los más importantes de ellos, repetidamente acogidos por la jurisprudencia:

  • Contradictorio.
  • Inquisitivo.
  • Celeridad.
  • Transparencia.
  • Publicidad.
  • Gratuidad.

Analicemos las implicaciones de cada uno de estos principios al procedimiento de las Administraciones Públicas.

Principio contradictorio

El principio contradictorio deja en manos de las partes el desarrollo del procedimiento. Así, los interesados pueden participar activamente en los trámites de muy diversas formas.

En primer lugar, el procedimiento administrativo puede ser promovido a solicitud del interesado. Además, en caso de haberse iniciado (sea de oficio o a instancia de parte) un procedimiento que pueda afectar a otros interesados, estos podrán intervenir en el mismo.

Pero la participación del interesado no se limita a la fase de iniciación, ya que todavía podrá presentar alegaciones o proponer la práctica de pruebas y diligencias.

Incluso en el momento final del procedimiento, las partes pueden tener un papel protagonista, ya que la Ley 39/2015 permite que este finalice por medio de acuerdos. Se trata de la terminación convencional, regulada en el artículo 86 de esta Ley.

Principio inquisitivo

Sin embargo, el principio contradictorio no tiene tanto peso en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial. Así, el órgano administrativo encargado de resolver el asunto también jugará un papel activo.

Así se deriva del artículo 71 de la Ley 39/2015, que determina que el procedimiento debe impulsarse de oficio en todos sus trámites. Otra manifestación del principio inquisitivo es la posibilidad del órgano administrativo de incluir en su resolución cuestiones no alegadas por los interesados.

Es decir, al contrario de lo que ocurre en el proceso judicial, en los procedimientos administrativos el principio de congruencia se ve matizado por esta facultad del órgano encargado de resolver, cuyo único límite es la imposibilidad de agravar la situación inicial de las partes.

Nótese que no se trata de que el órgano administrativo pueda desoír las solicitudes de las partes, sino de que puede resolver más allá de las mismas.

Principio de celeridad

El principio de celeridad también se regula en el antedicho artículo 71 de la Ley 39/2015. Básicamente implica la necesidad de tramitar el procedimiento sin incurrir en dilaciones indebidas.

En este sentido destaca la tramitación electrónica, que trata de potenciar la rapidez, la seguridad y la transparencia del procedimiento. Pero la tramitación electrónica no es la única manifestación del principio de celeridad.

Como ya se ha indicado, el órgano administrativo debe impulsar de oficio todos los trámites. Y para ello dispone de herramientas como la aprobación de medidas provisionales (art. 56) o la acumulación de procedimientos (art. 57).

Principios de transparencia y publicidad

Los principios de transparencia y publicidad permiten a los interesados conocer del procedimiento que se está tramitando. Cabe señalar que se trata de principios y no de derechos absolutos. De modo que, en realidad, su contenido está limitado por la propia ley.

El artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015 reconoce el derecho de los interesados a conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en que intervengan en cualquier momento. También les reconoce el derecho a obtener copias de los documentos contenidos en tales procedimientos.

La letra b) del mismo artículo reconoce el derecho a identificar a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas. Este derecho es particularmente importante, pues se relaciona con la posibilidad de solicitar la abstención de quien pudiera resultar parcial en sus resoluciones, como se ha comentado anteriormente.

Pero, probablemente, la norma más relevante en esta materia no sea la Ley 39/2015, sino la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. El objetivo de esta ley es reforzar la transparencia de la actuación de las Administraciones Públicas, garantizando el acceso a la información, derecho reconocido en el artículo 105.b) de la constitución con el único límite fijado en:

  • La información que pueda afectar a la seguridad y defensa del Estado.
  • Aquella empleada para la averiguación de delitos.
  • Y aquella cuya publicación pueda afectar a la intimidad de las personas.

A estas fronteras, la Ley 19/2013 añade otras, que son aquellas informaciones que puedan afectar a:

  • Relaciones exteriores.
  • Seguridad pública.
  • Tutela judicial efectiva.
  • Funciones de vigilancia, inspección y control.
  • Secreto profesional y propiedad intelectual e industrial.
  • Garantía de confidencialidad.
  • Protección del medio ambiente.

Principio de gratuidad

Aunque no se regule expresamente, el principio de gratuidad rige el procedimiento administrativo. En este sentido, el interesado solo puede ser compelido a abonar el coste de sus pruebas o las eventuales tasas que puedan derivarse. Evidentemente, esto podría entenderse como un límite al principio de gratuidad, que podría poner en duda su efectividad real.

Las fases del procedimiento administrativo

Hemos definido el procedimiento administrativo como un conjunto ordenado de trámites. Estos pueden diferenciarse en tres fases, aunque parece que la Ley 39/2015 establezca cuatro o incluso cinco:

  1. Fase de iniciación. Se trata del pistoletazo de salida para el comienzo de los trámites. Existen diferentes formas de promover el procedimiento, que en todo caso comenzará mediante el acuerdo de iniciación.
  2. Fase de instrucción. Durante esta fase deben reunirse todos aquellos elementos de hecho que permitan al órgano formarse una convicción sobre la cual resolver, aplicando las normas jurídicas. Resultan de particular importancia la aportación de pruebas, la solicitud de informes y la participación de los interesados.
  3. Fase de finalización. Determina la terminación del procedimiento, que se produce mediante la emisión de una resolución, o bien mediante el desistimiento, denuncia o caducidad.

Fuera de estas fases, que son las propias del trámite administrativo, la Ley 39/2015 incluye lo que parecen dos fases adicionales, aunque no lo sean en propiedad:

  • La ordenación del procedimiento. No se trata de una fase en sí, ya que sus principios se cumplen durante todo el procedimiento.
  • La ejecución. Tampoco se trata de una fase del procedimiento, ya que lo que se ejecuta es el propio acto administrativo, que es el resultado de aquel.

A continuación analizamos estas tres fases. Aprovechamos para hacer una mención a la ordenación, aunque no hablaremos de la ejecución por haber tratado ya el tema en nuestro artículo sobre la validez de los actos administrativos.

Ordenación de los procedimientos administrativos

Al contrario de como lo hace la Ley 39/2015, empezamos la exposición hablando de la ordenación porque introduce normas aplicables a toda la tramitación del proceso administrativo.

Así, la ordenación no es más que la forma que siguen las actuaciones de la Administración en el seno del procedimiento. Esta se regula en los artículos 70 – 74, que determinan:

  1. Que el procedimiento se tramitará por medio de un expediente administrativo. El expediente administrativo es “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
    Es decir, el expediente es la colección de documentos (generalmente en formato electrónico, aunque nuestras Administraciones Públicas siguen empleando papel) en los que se detallan aquellos elementos relevantes para resolver el procedimiento.
    Estos deben ir indexados y ordenados, y pueden excluir la información auxiliar o de apoyo como:
    1. Notas.
    2. Borradores.
    3. Opiniones.
    4. Resúmenes.
    5. Informes internos.
  2. Como ya hemos indicado, el procedimiento se somete a los principios de celeridad, transparencia y publicidad, impulsándose de oficio.
    Además, el despacho de expedientes debe seguir orden de incoación, y los órganos instructores son responsables directos de la tramitación del procedimiento y el cumplimiento de plazos.
  3. Cuando varios procedimientos admitan el impulso simultáneo se podrán tramitar simultáneamente, salvo que deban resolverse sucesivamente.
  4. Además, siempre que corresponda al interesado cumplimentar un trámite, dispondrá para ello del plazo determinado en la respectiva norma y, en su defecto, de 10 días. También se concederá un plazo de 10 días para subsanar los defectos de que adolezcan los actos de los interesados.
    En caso de no respetarse estos trámites, se podrá tener por decaído al interesado.
  5. Por último, la única cuestión incidental que suspende la tramitación del procedimiento es la recusación, de la que ya hemos hablado anteriormente.

Iniciación de los procedimientos administrativos

Los procedimientos administrativos se inician de oficio o a solicitud del interesado.

  • La iniciación de oficio supone que sean las propias Administraciones Públicas quienes promuevan el procedimiento.
  • Mientras que la iniciación a solicitud del interesado requiere que este promueva la actuación de la administración.

El órgano competente para iniciar el procedimiento puede, antes de hacerlo, abrir un período de informaciones o actuaciones previas. Este período se emplea para determinar la conveniencia o no de la iniciación del procedimiento.

Antes de analizar las diferencias entre el inicio de oficio o a solicitud del interesado, conviene señalar que el órgano competente puede disponer la acumulación de procedimientos que presenten identidad sustancial o íntima conexión.

Las medidas provisionales

Además, a la hora de dictar el acuerdo de iniciación se pueden adoptar medidas provisionales. El objetivo de las medidas provisionales es garantizar la eficacia de la resolución que pueda recaer en el procedimiento.
Como ocurre en otros ámbitos del Derecho (por ejemplo, ante las medidas provisionales del orden Contencioso-Administrativo), estas medidas deben respetar los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Es decir, se deberán adoptar las medidas menos lesivas para quien deba soportarlas.
También pueden adoptarse medidas urgentes antes de iniciar el propio procedimiento, confirmándose, modificándose o levantándose en el acuerdo de iniciación, que tendrá lugar en un plazo de 15 días desde su adopción. En caso contrario, las medidas urgentes quedarán sin efecto.
Cabe adoptar las medidas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, siempre que no causen perjuicios de difícil o imposible reparación ni violen derechos amparados por la ley (nótese que no se limitan a los derechos fundamentales). Tales medidas son:

  1. Suspensión de actividades.
  2. Fianzas.
  3. Intervención de bienes o ingresos.
  4. Embargos preventivos.
  5. Depósitos, retenciones o inmovilizaciones.
  6. Consignación o constitución de depósitos.
  7. Retención de ingresos.
  8. Otras.

Las medidas provisionales se podrán alzar o modificar durante la tramitación del procedimiento, ante variaciones de circunstancias. En todo caso, su efecto concluirá cuando se inicie el de la resolución que termine el procedimiento.

La iniciación de oficio

El procedimiento administrativo, como hemos señalado, puede iniciarse de oficio. Para ello bastará con que el órgano competente dicte un acuerdo de iniciación, cuestión que hará:

  • Por iniciativa propia. Se producirá cuando el órgano tenga conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos que motiven la iniciación de un procedimiento sobre el cual resulta competente.
  • A consecuencia de la orden de un superior. Se produce cuando es el órgano administrativo superior jerárquico quien ordena la iniciación.
  • Por petición razonada de otros órganos. Se produce cuando el órgano administrativo que ha conocido de las circunstancias, conductas o hechos en que se fundamenta el procedimiento no resulta competente para iniciarlo ni es el superior jerárquico del competente.
    Bajo estas circunstancias no le quedará más opción que solicitar la iniciación al órgano competente. Este no quedará obligado a iniciar el trámite, aunque en caso de negarse deberá comunicar los motivos por los que se abstiene.
  • Por denuncia. La denuncia es similar a la iniciación a solicitud del interesado, ya que emana de un particular u organización. Estos ponen en conocimiento del órgano competente la existencia de hechos que determinarían el inicio del procedimiento.
    El denunciante deberá identificarse y narrar los hechos, que cuando puedan constituir una infracción estarán sometidos a las normas del procedimiento sancionador.
    Nótese que la Ley 39/2015 no atribuye automáticamente al denunciante la consideración de interesado en el procedimiento. De modo que este podría ver denegadas ciertas solicitudes de participación o información.

La iniciación a solicitud del interesado

Cuando un interesado desea presentar una solicitud de iniciación de un procedimiento administrativo debe indicar:

  • Su nombre y apellidos. En caso de actuar representado por otra persona también deberá identificar a su representante.
  • El medio electrónico o lugar físico designado a efectos de notificaciones.
  • Los hechos, razones y peticiones, expresados de modo claro.
  • El lugar y la fecha, así como el órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de identificación.

Estas solicitudes deben firmarse. En general, no están sometidas a un modelo estandarizado, y pueden incluso presentarse solicitudes colectivas.

En el caso de que falte alguno de los requisitos, la Administración requerirá al solicitante para que los subsane en un plazo de 10 días. Este plazo es ampliable hasta 5 días más cuando no se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Si no lo hiciera se le tendría por desistido.

El interesado también puede presentar mejoras voluntaria, ampliando o complementando su solicitud inicial, siempre que se trate de procedimientos iniciados a su instancia.

La declaración responsable y la comunicación

En determinadas situaciones, la solicitud de iniciación de un procedimiento requerirá de la presentación de una declaración responsable o una comunicación.

  • La declaración responsable es un documento en que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos exigidos para obtener un derecho o facultad y que así puede acreditarlo.
    Implica, por tanto, la obligación de aportar la correspondiente documentación a la Administración si esta la solicita. También implica la obligación de mantener el cumplimiento de sus obligaciones durante el período de ejercicio del derecho o facultad.
  • La comunicación, por su parte, es un documento en que el interesado comunica a la Administración su identificación u otros datos relevantes para iniciar una actividad o ejercitar un derecho.

Estos documentos permiten la adquisición de derechos y facultades y el inicio de actividades sin necesidad de conseguir autorizaciones. Se trata de una regulación de inspiración europea, que restringe la actividad de la Administración a la comprobación, control e inspección para agilizar el ejercicio de actividades económicas.

Además, en ningún caso pueden exigirse simultáneamente una declaración responsable y una comunicación para obtener un único derecho o facultad o iniciar una única actividad.

Instrucción de los procedimientos administrativos

La instrucción del procedimiento consiste en la recopilación de información para determinar los hechos en que se fundamente la resolución, comprobarlos y formarse un conocimiento al respecto. Corresponde al órgano competente, de oficio, realizar todos los actos de instrucción.

Sin embargo, como ya hemos indicado, el principio de contradicción permite a los particulares proponer actuaciones, aunque de modo no vinculante.

Los interesados tendrán derecho también a aducir alegaciones y aportar documentos. Este derecho les asiste desde la iniciación del procedimiento hasta el trámite de audiencia. Además, los interesados también pueden alegar defectos de tramitación, infracciones de plazos y omisiones de trámites subsanables antes de la resolución del asunto. En su caso, tales alegaciones pueden dar lugar a la responsabilidad disciplinaria del funcionario actuante.

La prueba en el procedimiento administrativo

Como ocurre en el orden judicial, los hechos en que se asiente la resolución deben quedar acreditados. Para ello puede emplearse cualquier medio de prueba admitido en Derecho.

Con este objetivo el órgano instructor puede abrir un período de pruebas, que será:

  • De 10 a 30 días en el caso de que sea el órgano instructor quien no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados.
  • O de hasta 10 días cuando los interesados lo soliciten. En este caso, solo se podrán rechazar las pruebas propuestas por los interesados mediante resolución motivada, basada en que estas resulten manifiestamente improcedentes o innecesarias.

En determinados casos la resolución se asentará fundamentalmente sobre la valoración de las pruebas que se hayan practicado. Ante estas situaciones, debe incluirse tal valoración en la propuesta de resolución.

En cualquier caso, la Administración debe comunicar a los interesados el inicio de las actuaciones probatorias con antelación suficiente. Además, si tuvieran que participar en la práctica de estas pruebas, deberán realizarse en la forma que les resulte más conveniente, siendo compatible en la medida de lo posible con sus obligaciones laborales. Por supuesto, el interesado puede nombrar técnicos (como un perito, un arquitecto, un médico o un abogado) para que le asistan.

Como hemos indicado previamente, la práctica de la prueba en el procedimiento administrativo puede propiciar un supuesto de quiebra con el principio de gratuidad. Y es que la Administración repercutirá sobre el interesado los gastos que no deba soportar, pudiendo exigirle incluso un anticipo a reserva de la liquidación definitiva.

Los informes

A la hora de resolver un procedimiento pueden solicitarse dos tipos de informes:

  • Los preceptivos. Son aquellos que deben solicitarse necesariamente, por prescripción legal.
  • Los facultativos. Son aquellos que se juzguen necesarios para resolver. Estos no son necesarios, pero ayudan al órgano instructor a preparar su propuesta de resolución.

Además, los informes pueden ser:

  • Vinculantes. Se trata de informes cuyo sentido resulta obligatorio para el órgano instructor.
  • No vinculantes. En este caso no será necesario que el órgano instructor acepte las conclusiones del informe.

Por regla general los informes son facultativos y no vinculantes.

Estos deberían emitirse por medios electrónicos y en el plazo indicado por la normativa, que será de 10 días subsidiariamente. Los efectos de la demora dependerán del tipo de informe:

  • Si se trata de informes facultativos se podrá proseguir la tramitación del procedimiento.
  • Pero cuando sean preceptivos quedará suspendido el plazo para resolver. Además, el informe extemporáneo puede no tenerse en consideración a la hora de dictarse la resolución.
  • En cualquier caso, la falta de emisión del informe en plazo puede desplegar responsabilidad sobre el causante de la demora.

La participación de los interesados en los procedimientos administrativos

Como se ha señalado, el principio contradictorio implica la participación de los interesados en el procedimiento administrativo. Además de promover la iniciación del procedimiento, presentar alegaciones y documentación y proponer la práctica de pruebas y actuaciones, el interesado puede participar en los trámites de audiencia y de información pública.

Estas formas de participación son derechos reconocidos por la Constitución (artículo 105), reguladas en los artículos 82 y 83 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

El trámite de audiencia

Este trámite tiene lugar una vez instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución o de solicitar los informes precepptivos. Para ello se deberá poner de manifiesto al interesado lo actuado.

El interesado podrá presentar alegaciones, documentos y justificaciones en un plazo de entre 10 y 15 días. También puede manifestar su decisión de no hacerlo, lo que permitirá tener por realizado el trámite y agilizar el procedimiento.

En caso de no tenerse en cuenta más alegaciones, documentaciones o justificaciones que las aportadas por el interesado se puede prescindir de este trámite. A fin de cuentas, en estos casos solo se tomará en consideración lo alegado por el interesado, lo que equivale de facto a ofrecerle el derecho de audiencia.

El trámite de información pública

El trámite de información pública procede en caso de que la naturaleza del procedimiento así lo requiera. Deberá publicarse en el Diario Oficial para que los interesados puedan acudir a consultar el expediente. Además, este anuncio comunicará el plazo para formular alegaciones, que no será inferior a 20 días.

Como ocurre con las denuncias, la comparecencia a un trámite de información pública no otorga automáticamente la condición de interesado. Precisamente por este motivo, la incomparecencia tampoco impide la presentación de posteriores recursos.

Finalización de los procedimientos administrativos

El procedimiento administrativo puede terminar de diversas formas. En particular, el artículo 84 de la Ley 39/2015 establece como formas de terminación:

  • Resolución.
  • Desistimiento.
  • Renuncia al derecho.
  • Declaración de caducidad.
  • Terminación convencional.

A continuación se analiza cada una de estas formas de terminación de los procedimientos administrativos.

Resolución

Instruido el procedimiento y concluido el trámite de audiencia, el órgano competente puede realizar actuaciones complementarias antes de dictar resolución. Para ello deberá emitir un acuerdo motivado.

Además, el acuerdo de realización de tales actuaciones se debe notificar a los interesados para que puedan presentar sus alegaciones en un plazo de 7 días. Las actuaciones complementarias deben practicarse, en todo caso, en un plazo no superior a 15 días.

Como indicamos al exponer el carácter (parcialmente) inquisitivo de los procedimientos administrativos, la resolución debe ser congruente con las peticiones del interesado, pero también puede resolver sobre cuestiones no planteadas por este. En el caso de que la cuestión a resolver sea conexa se pondrá de manifiesto a los interesados para que puedan presentar alegaciones en un plazo de 15 días.

Las resoluciones de los procedimientos administrativos deben contener:

  • Decisión.
  • Recursos procedentes, indicando el órgano administrativo o judicial ante el que deban presentarse y plazo para hacerlo.
  • En su caso, motivación. Si se solicitó un informe y este se incorpora al texto de la resolución, el propio informe puede servir de motivación.
    Deben motivarse los actos que se señalan en el siguiente apartado.

En cualquier caso, la Administración no puede abstenerse de resolver, haciéndolo por escrito y a través de medios electrónicos (salvo que deban emplearse otros). Además, la resolución deberá ser notificada a los interesados.

La motivación de resoluciones administrativas

La Ley 39/2015, en su artículo 35, exige que se motiven, referenciando sucintamente los hechos y fundamentos de derecho en que se basan, las resoluciones que:

  • Limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
  • Resuelvan procedimientos de revisión de oficio o recursos administrativos.
  • Se separen del criterio seguido en actuaciones anteriores o del dictamen de órganos consultivos.
  • Suspendan actos o adopten medidas provisionales.
  • Apliquen la tramitación de urgencia, amplíen plazos o realicen actuaciones complementarias.
  • Rechacen pruebas propuestas por los interesados.
  • Acuerden la terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas o acuerden el desistimiento de la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
  • Propongan resoluciones en procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial.
  • Se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
  • Deban motivarse por previsión legal o reglamentaria expresa.

Desistimiento

El desistimiento permite al interesado abandonar el procedimiento administrativo. Para ello debe presentarse por escrito, que se aceptará de plano por la Administración.

Al aceptarse el desistimiento, el procedimiento se declarará concluso, salvo que concurriendo otros interesados estos soliciten su continuación en plazo de 10 días.

Para que sea la Administración quien desista del procedimiento, este deberá haberse iniciado de oficio. Además, deberá cumplir los requisitos previstos en la Ley.

Renuncia al derecho

La renuncia a derechos solo se admite en los casos en que no esté prohibida por el ordenamiento jurídico. Su régimen es similar al del desistimiento, aunque lo que se rechaza no es el propio procedimiento sino el derecho sobre el que se estuviera debatiendo en su seno.

Declaración de caducidad

La caducidad se produce cuando el interesado deje de cumplimentar trámites que no sean indispensables para dictar resolución en aquellos procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Así, es una forma de “sancionar” la paralización del procedimiento administrativo por causas imputables al interesado por un período superior a tres meses.

También produce la caducidad de los procedimientos administrativos sancionados la falta de resolución expresa por la Administración. Es decir, el silencio administrativo produce el efecto de caducidad de esta clase de procedimientos sin que se pueda imponer una sanción.

La caducidad del procedimiento no produce la prescripción de las acciones, aunque tampoco interrumpe el plazo de prescripción. De modo que, caducado un procedimiento, nada impide iniciar uno nuevo si no han prescrito las acciones correspondientes.

En este caso se pueden incorporar al nuevo procedimiento aquellos actos y trámites que no hayan variado por la mera caducidad del primero, como si se tratara de un supuesto de conservación.

Sin embargo, cuando un nuevo procedimiento asuma los actos y trámites de uno anterior de este modo, seguirá siendo imprescindible cumplimentar los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado. Dicho de otro modo, la participación del interesado deberá garantizarse en el procedimiento sucesivo.

Terminación convencional

La terminación convencional permite que la Administración adopte:

  • Acuerdos.
  • Pactos.
  • Convenios.
  • Contratos.

En definitiva, se trata de una terminación en la que interviene una negociación o acuerdo entre las Administraciones Públicas y los interesados. Para ello, el acuerdo debe respetar ciertos requisitos:

  • No ser contrario al ordenamiento jurídico.
  • Ni versar sobre materias indisponibles.
  • Tener como finalidad la satisfacción del interés público.
  • Limitarse al alcance, efectos y régimen jurídico propio del procedimiento en curso.
    • Esto implica, por supuesto, que el acuerdo no modifique las competencias administrativas ni el régimen de responsabilidad de las autoridades y funcionarios actuantes.

Siempre que el acuerdo respete estos requisitos se admitirá como finalizador del procedimiento o como acto previo a la terminación del mismo. En todo caso será necesario que el Consejo de Ministros o el órgano análogo de las Comunidades Autónomas aprueben expresamente el instrumento.

El contenido mínimo de estos instrumentos es:

  • Identidad de las partes intervinientes.
  • Ámbitos personal, funcional y territorial.
  • En su caso, plazo de vigencia.

En determinadas circunstancias deberán ser publicados. Este extremo se verificará en cada caso, dependiendo de la naturaleza del acuerdo y de las personas afectadas por el procedimiento administrativo en cuestión.

Categorías
Procedimiento y actos administrativos

Nulidad y anulabilidad del acto administrativo: sobre su invalidez

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo no son más que dos escenarios donde deja de producir efectos. Es decir, producen la ineficacia o invalidez del acto administrativo.

Hace poco escribíamos acerca de la eficacia del acto administrativo. Definíamos esta situación como aquella en la cual despliega efectos jurídicos. Pero, ¿pueden estos actos dejar de producir efectos una vez son válidos y eficaces? Hoy vamos a analizar la nulidad y anulabilidad, así como la revocación, que son las tres circunstancias que permitirán el cese de efectos del acto administrativo.

Formas de invalidez del acto administrativo

Muchos autores comparan la invalidez del acto administrativo con una enfermedad del mismo. La metáfora médica es útil para entender las formas de “sanar” la invalidez de estos actos. Sin embargo, nosotros procederemos de una forma más analítica.

La invalidez del acto administrativo es aquella situación en que, por faltarle algunos de sus elementos esenciales, pierde su característica validez. Como vimos en nuestro artículo sobre la eficacia y validez del acto, estos son:

  • Válidos cuando reúnen todos sus requisitos esenciales.
  • Y, además, eficaces cuando producen efectos jurídicos.

La diferencia es clave, porque un acto válido puede no ser eficaz (por ejemplo, cuando sus efectos jurídicos se someten a una condición que todavía no se ha dado). Pero, en sentido contrario, un acto no puede ser eficaz si no es válido.

Por tanto, la invalidez del acto administrativo es de extremada relevancia, ya que determinará que este no pueda producir efectos. Al menos no de forma legal.

Pero también vimos que los actos administrativos se presumen válidos y son ejecutivos per se. ¿Cómo se combinan estos elementos con la invalidez?

Pues bien, la metáfora médica explica que la enfermedad se sana por aplicar un tratamiento terapéutico o por el transcurso del tiempo. Y si la usa la doctrina es para señalar que la invalidez del acto puede “sanarse” por corregirla (subsanar sus defectos) o por transcurrir el tiempo para alegarla.

En realidad, la cuestión pone sobre la mesa dos conceptos jurídicos que es importante conocer: la nulidad y anulabilidad.

¿Cuál es la diferencia entre nulidad y anulabilidad?

Nulidad y anulabilidad son dos causas de ineficacia que provienen del Derecho Romano. Aunque sus efectos sean similares (en la medida en que dejan sin efectos el acto corregido), presentan varias diferencias:

  • En primer lugar, la nulidad se caracteriza por representar la falta de algún elemento esencial. La anulabilidad, sin embargo, señala aquella situación en que el defecto del acto administrativo no es esencial.
  • Esto determina una mayor sanción para los casos de nulidad que de anulabilidad. Así, la anulabilidad se somete a un plazo de impugnación. Si el acto no ha sido impugnado en ese plazo se convertirá en inatacable (en virtud del principio de seguridad jurídica).
    Sin embargo, la nulidad se puede invocar en cualquier momento. La pretensión de nulidad no caduca porque lo que le falta al acto administrativo nulo es una de sus condiciones esenciales de validez.
  • Además, los efectos de la anulación de un acto anulable solo rigen sobre las personas que lo hayan impugnado. Mientras que los de un acto nulo rigen sobre todos (eficacia erga omnes), ya que carece de sus requisitos elementales.
  • Por último, los efectos de la nulidad deben entenderse referidos al momento en que se dictó el acto (ya que, técnicamente, este nunca existió por faltarle sus elementos esenciales).
    Sin embargo, los efectos de la anulabilidad deben entenderse referidos al momento en que se impugna el acto (ya que ha estado produciendo efectos hasta que ha sido impugnado).
    En la jerga jurídica, a estos dos momentos se les conoce como ex tunc (desde el inicio, desde entonces) y ex nunc (desde ahora).

Los supuestos de nulidad y anulabilidad en el Derecho Administrativo

La Ley 39/2015 dedica su Capítulo III del Título III a delimitar las diferencias entre nulidad y anulabilidad. Además, establece tres supuestos en los que el acto puede resolver sus propios defectos, que son:

  • Conversión del acto viciado.
  • Conservación de actos y trámites.
  • Convalidación del acto administrativo.

Los supuestos de nulidad de pleno derecho

El artículo 47 de la LPACAP determina los supuestos bajo los cuales se considera a los actos nulos de pleno derecho. Tales supuestos son:

  • Actos que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
  • O que han sido dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio.
  • Aquellos que tienen contenido imposible.
  • Los que sean constitutivos de infracción penal, así como los dictados a consecuencia de esta.
  • Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
  • Aquellos, sean expresos o presuntos, que resulten contrarios al ordenamiento jurídico y atribuyan facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para adquirirlos.
  • Cualquier otro, cuando se establezca expresamente en disposiciones con rango de Ley. Por ejemplo, la Ley Orgánica 3/2007 determina la nulidad de los actos discriminatorios (si bien podrían encontrarse incluidos en el primer punto de la enumeración).
  • Cualquier disposición administrativa que viole la Constitución, las leyes y otras disposiciones administrativas de rango superior. Asimismo, las que regulen materias sometidas a reserva de ley o las que dispongan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (ex art. 9.3 Constitución).

Los supuestos de anulabilidad del acto administrativo

Por su parte, la anulabilidad del acto administrativo se regula en el art. 48 de la Ley 39/2015.

Resultan anulables los actos de la administración que infrinjan de cualquier modo el ordenamiento jurídico. Entre estos supuestos se incluye la desviación de poder.

Como se ve, los supuestos de anulabilidad del acto administrativo tienen un efecto más limitado, pero unos supuestos más amplios. Al contrario que los supuestos de nulidad de acto administrativo, estos se someten a una “lista abierta”, bastando una infracción del ordenamiento jurídico para poder promover la correspondiente impugnación.

Sobre los defectos formales frente a la anulabilidad del acto administrativo

Cabe señalar que los defectos formales solo determinarán la anulabilidad del acto administrativo cuando:

  • Priven a este de los requisitos formales imprescindibles para alcanzar su fin.
  • Produzcan indefensión de los interesados.

De hecho, el caso más frecuente es la resolución fuera de plazo. Ante estos supuestos, solo podrá alegarse la anulabilidad del acto administrativo en aquellas situaciones en que la naturaleza o término del plazo así lo permitan.

La doctrina conoce estos supuestos como “irregularidades no invalidantes”.

Las limitaciones a la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos

Además de delimitar los supuestos de nulidad y anulabilidad, la Ley 39/2015 también regula tres situaciones en las que la ineficacia del acto se verá matizada. Como ya hemos anticipado, se trata de:

  • La nulidad y anulabilidad del acto no implica la de los sucesivos en el procedimiento, siempre que sean independientes. 
  • Del mismo modo, su nulidad y anulabilidad parcial no implicarán la de sus partes independientes, salvo que la parte viciada haga inviable el resto del acto.
  • Además, los actos nulos y anulables podrán convertirse en otros cuando contengan sus elementos esenciales.
  • También podrán conservarse todos aquellos trámites y actos cuyo contenido habría sido idéntico de no producirse su nulidad o anulabilidad.
  • Por último, pueden convalidarse los actos anulables siempre que se subsanen sus defectos.

Sobre la conversión, conservación y convalidación de los actos irregulares

La conversión, conservación y convalidación de los actos irregulares, recién enumeradas, constituyen una limitación a la invalidez de los actos administrativos. Su objetivo es mermar los efectos de la eventual anulación de un acto, evitando su propagación y permitiendo que algunos de sus elementos se reutilicen.

Así, se aplica el principio de incomunicación de la nulidad, que evita que cuando un acto solo tiene algunas partes viciadas, su invalidez se extienda a cada uno de sus elementos. De aquí deriva la técnica de la conservación, que permite que los trámites y actos del inválido sigan produciendo efectos, siempre que hubieran sido idénticos de no haber concurrido la causa de invalidez.

Con un objetivo semejante se regula la técnica de la conversión, que permite que si un acto es inválido para un propósito o procedimiento, se considere válido en otros siempre que reúna sus elementos esenciales.

Por último,  la convalidación de actos permite que al subsanar los defectos de un acto inválido, este adquiera validez. Existen numerosas formas de producirse esta subsanación. Por ejemplo, si el acto necesitaba de la aprobación de un superior, bastará con que este la preste para que el acto inicialmente anulable quede sanado. Otra forma frecuente de subsanar los defectos de un acto es dictar uno nuevo con idéntico contenido, pero donde se hayan resuelto las irregularidades.

Cómo promover la nulidad y anulabilidad del acto administrativo

Ya hemos indicado que los actos nulos de pleno derecho no están sometidos a plazo de caducidad. Pero, ¿qué ocurre con los actos anulables?

A continuación analizamos cómo promover la nulidad y anulabilidad del acto administrativo. Y es que, aunque ambas acciones se orienten a promover la invalidez del mismo, lo cierto es que presentan más diferencias que sus fundamentos de hecho.

Cómo impugnar actos nulos de pleno derecho

Los actos nulos de pleno derecho solo son impugnables conforme a la lista tasada de motivos que hemos presentado antes. Sin embargo, la posibilidad de impugnarlos resulta imprescriptible.

Nótese que, en sí, el recurso administrativo para impugnar los actos de nulo derecho sí resulta prescriptible. Sin embargo, el interesado siempre podrá recurrir a la revisión de oficio, que no se somete a plazos en estos casos.

El hecho de que la declaración de nulidad del acto administrativo se pueda producir en un plazo tan amplio de tiempo determina que, en ocasiones, la situación jurídica nula resulta irreversible.

Ante estas situaciones debe darse una reparación por sustitución. Es decir, una indemnización de daños y perjuicios.

Cómo promover la anulabilidad del acto administrativo

Recordemos que no todas las irregularidades del acto administrativo lo hacen anulable. En este sentido, se ha señalado como irregularidades no invalidantes a aquellos defectos formales que no desarticulen el acto administrativo.

Es decir, si la irregularidad no priva al acto de aquellos requisitos indispensables para que alcance su fin (ni produce indefensión al interesado) no permitirá promover la anulabilidad del mismo.

La revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho

Así, la Administración debe revisar de oficio la nulidad de cualquier acto administrativo, por iniciativa propia o a solicitud del interesado. En cualquier caso, es necesario obtener previamente un dictamen favorable del Consejo de Estado.

No es necesario este informe para inadmitir a trámite esta solicitud, siempre que la misma no se base en causas de nulidad o carezcan manifiestamente de fundamento. Por tanto, los actos nulos de pleno derecho encuentran aquí otra ventaja frente a los anulables en cuanto a su posibilidad de impugnación.

En este tipo de procedimientos, el silencio administrativo (la falta de respuesta en plazo de seis meses) producirá los siguientes efectos:

  • Caducidad, cuando se iniciara de oficio.
  • Desestimación, cuando se iniciara a solicitud del interesado.

La declaración de lesividad de actos anulables

Cuando el acto fuera anulable (que no nulo de pleno derecho) y, además, favorable al interesado, la Administración tendrá que declarar su lesividad para el interés público antes de anularlo.

La declaración de lesividad se vincula al plazo de 4 años, ya que se produce ante actos anulables. Además, debe producirse previa audiencia de los interesados que puedan resultar afectados.

De nuevo, el plazo de seis meses sin resolución expresa determinará su caducidad.

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo en vía judicial

Agotada la vía administrativa, nada impide al interesado acudir a la vía judicial para lograr la impugnación del acto. En este sentido, el interesado deberá promover el correspondiente recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Sobre esta materia hemos escrito varios artículos que pueden resultar de utilidad. en ellos hemos hablado, en concreto:

Rectificación de errores materiales y aritméticos

Otro de los elementos a destacar en esta materia es la rectificación de errores materiales y aritméticos. Cuando el error que contenga el acto administrativo sea de esta naturaleza, la Administración podrá realizar las rectificaciones oportunas en cualquier momento.

Así lo dispone el art. 109 de la Ley 39/2015, que determina que esta operación se podrá realizar de oficio o a instancia de los interesados.

Revocación de actos administrativos

Por último, cabe señalar que la Administración puede revocar sus actos desfavorables o de gravamen. Para ello es necesario que:

  • No haya transcurrido el plazo de prescripción.
  • La revocación no suponga una dispensa o excepción prohibida por la Ley.
  • Y tampoco sea contraria al principio de igualdad, el interés público o el ordenamiento jurídico.

En estos casos no se produce un supuesto de nulidad o anulabilidad del acto administrativo. En realidad, estaríamos hablando de cualquier tipo de acto.

Categorías
Procedimiento y actos administrativos

Ejecutoriedad y eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo depende de que reúna todos sus requisitos esenciales. En tal caso el acto se presumirá válido, lo que permitirá su ejecutoriedad sin necesidad de acudir a ningún proceso judicial.

Esta es una de las principales diferencias entre los actos administrativos y los privados, ya que la ejecución de un acto privado sí requiere de la intervención judicial. Para explicar esta propiedad (conocida como “ejecutoriedad”) vamos a analizar la validez de los actos administrativos.

Qué es la eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo es la producción de efectos del mismo. Estos pueden ser favorables (por ejemplo, el reconocimiento de derechos) o desfavorables (por ejemplo, sanciones y gravámenes). También pueden limitarse a describir una situación jurídica, sin mutarla ni generar o extinguir derechos u obligaciones.

Este concepto debe diferenciarse de la validez, que es la mera corrección formal del acto. Es decir, el acto administrativo es válido cuando reúne sus elementos esenciales. Pero solo cuando despliega consecuencias jurídicas resulta eficaz.

Cuándo se produce la eficacia del acto administrativo

En general, el acto administrativo es eficaz desde el momento en que se dicta. Así lo determina el artículo 39.1 de la Ley 39/2015. Sin embargo, este mismo artículo permite la modificación del régimen general:

  • En primer lugar, el propio acto puede disponer su eficacia diferida.
  • Además, siempre se demorará la eficacia del acto si así lo requiere su contenido o si es necesario notificarlo, publicarlo o aprobarlo posteriormente.
  • Por otro lado, cabe la eficacia retroactiva en determinados supuestos:
    • Cuando se dicten en sustitución de actos anulados.
    • Y cuando produzcan efectos favorables al interesado siempre que:
      • La retroactividad no lesione derechos o intereses de otras personas.
      • Y los supuestos de hecho ya existieran en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto.
  • Recordemos, sin embargo, que el artículo 9.3 de la Constitución prohíbe la eficacia retroactiva de actos de gravamen (particularmente los sancionadores).

Por otro lado, un acto eficaz puede dejar de producir efectos por resultar anulado o suspendido.

En definitiva, un acto válido puede no ser eficaz. Esto ocurrirá en los casos en que su eficacia se supedite a un término o condición o, como hemos indicado, a su aprobación, notificación o publicación.

La suspensión de la eficacia del acto administrativo

El proceso de impugnación de un acto administrativo puede ser largo. Además de los correspondientes recursos administrativos, el interesado puede presentar el recurso contencioso-administrativo ante los tribunales.

Esto implica que desde que se dicta el acto hasta que finalmente se decide sobre su validez puede pasar un período muy dilatado de tiempo. Y ello puede implicar que el interesado resulte perjudicado.

Pongamos un ejemplo:

Irene recibe una notificación de la Administración en la que se le informa de que la licencia de su bar debe ser retirada debido a ciertas infracciones. No conforme con esta, Irene decide impugnar la resolución.

Pero ya hemos visto que, en principio, el acto produce efectos desde la fecha en la que se dicta (art. 39 Ley 39/2015). ¿Significa esto que debe cerrar el bar mientras reclama? ¿Qué ocurrirá si, finalmente, consigue impugnar la resolución?

Para prevenir este tipo de lesiones se configura un sistema de suspensión de la eficacia del acto administrativo.

Cuándo se produce la suspensión de la eficacia del acto administrativo

Según lo antedicho, el fundamento de la suspensión de la eficacia del acto administrativo  requiere la concurrencia de un riesgo. El artículo 108 de la Ley 39/2015 añade que para suspender la ejecución del acto, este debe ser susceptible de causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Como vemos, lo que se suspende propiamente no es la eficacia de los actos administrativos, sino su ejecución (que estudiamos a continuación).

La norma general es que la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado. En esta sede se establecen dos excepciones:

  1. Que la ley disponga lo contrario.
  2. O que el órgano que deba resolver el recurso suspenda la ejecución del acto de oficio o a solicitud del recurrente. Para ello es necesario:
    1. Que este órgano realice una ponderación razonada entre el perjuicio que la suspensión causará a terceros y al orden público y el ocasionado al recurrente.
    2. De nuevo, que los perjuicios derivados de la ejecución sean de imposible o difícil reparación.
    3. O que la impugnación se fundamente en causas de nulidad.

En el caso de que se acuerde la suspensión, esta podrá acompañarse de medidas cautelares. De hecho, cuando de ella se puedan derivar perjuicios se exige que el interesado preste caución o garantía.

Por último, cabe señalar que la suspensión puede extenderse hasta la presentación del recurso contencioso-administrativo siempre que lo solicite el interesado.

Curiosamente, si se solicita la suspensión y no se obtiene respuesta en el plazo de un mes, el silencio administrativo tendrá valor estimatorio. También se produce una suspensión automática en las impugnaciones de actos autonómicos por parte del Gobierno.

Qué es la ejecutoriedad del acto administrativo

La ejecutoriedad del acto administrativo es la propiedad del mismo de producir efectos, aun contra la voluntad del obligado, sin necesidad de acudir a un procedimiento judicial.

Así, cuando una obligación civil se incumple (pongamos por ejemplo la entrega de una suma de dinero) el interesado deberá acudir a la jurisdicción para promover un proceso ejecutivo. Solo de este modo conseguirá que las autoridades tomen medidas como embargar los bienes del deudor.

Sin embargo, los actos administrativos no requieren de la intervención judicial para ser ejecutados. Las Administraciones públicas disponen de una serie de facultades que les permiten movilizar a sus autoridades para forzar el cumplimiento del acto. Por ejemplo, podrán embargar bienes e incluso actuar sobre la persona del obligado.

Esta facultad se enmarca en aquellas “cuasi-judiciales”. Por eso se conoce también como autotutela ejecutiva.

La ejecución forzosa (que es como se conoce a la ejecución contra la voluntad del obligado) tiene diferentes modalidades, que analizamos a continuación.

Elementos generales de la autotutela ejecutiva

En primer lugar, cabe señalar que la Administración no puede ejecutar resoluciones sin tramitarlas previamente conforme a la ley. Es decir, las actuaciones de ejecución requieren de una resolución que les sirva de fundamento jurídico, pues en caso contrario se estaría obrando por “vía de hecho”.

En segundo lugar, cabe destacar que el acto debe ser eficaz. Como hemos visto, un acto válido puede no ser eficaz (por ejemplo, por estar sujeto a plazo o condición). Ante estas situaciones es evidente que no existe la facultad de ejecutar una situación jurídica que todavía no existe.

En tercer lugar, cualquier actuación de ejecución forzosa exige un requerimiento previo. Así, antes de movilizar a sus autoridades se debe advertir al obligado, dándole la oportunidad de cumplir el acto voluntariamente.

En cuarto lugar, existen cuatro supuestos en los que no procede la ejecutividad del acto administrativo:

  • Cuando se produzca la suspensión de la ejecución.
  • En aquellos procedimientos sancionadores contra los que quepa recurso.
  • Cuando una disposición así lo establezca.
  • Y aquellos casos en que sea necesaria la autorización o la aprobación del órgano jerárquicamente superior.

Por tanto, cuando exista un acto administrativo válido y eficaz que establezca una obligación, siempre que no concurran las circunstancias anteriores y el obligado se niegue a cumplirla, la Administración contará con los siguientes medios de ejecución forzosa:

En todo caso se deberá respetar el principio de proporcionalidad, sin que se pueda acceder a lugares inviolables (como el domicilio) sin permiso del titular o autorización judicial.

Apremio sobre el patrimonio

El apremio sobre el patrimonio consiste en intervenir las propiedades del obligado. Por ejemplo, puede trabarse o apremiarse su cuenta bancaria (es lo más típico) para embargarla posteriormente en caso de impago.

Dada su naturaleza, el apremio sobre el patrimonio solo se emplea en los casos en que debe satisfacerse una cantidad líquida.

Ejecución subsidiaria

La ejecución subsidiaria permite a la Administración cumplir con la obligación a costa del obligado. Por ejemplo, si un balcón amenaza con caerse y el propietario del inmueble no lo arregla, la Administración podrá mandar a sus técnicos y cobrar posteriormente el servicio al incumplidor.

Así, la ejecución subsidiaria solo procede frente a obligaciones que no sean personalísimas. Es decir, aquellas que puedan cumplirse por cualquier persona diferente del deudor u obligado.

En estos casos la Administración tiene la posibilidad de liquidar y realizar el pago antes de actuar. De hecho, puede incluso realizar una liquidación provisional y corregirla una vez realizada la actuación.

Siguiendo con el ejemplo del balcón, podría cobrar al propietario los 2.500 euros que pida la subcontrata que va a ocuparse de la tarea. Si este no pagara, podría proceder al apremio sobre su patrimonio, embargándole esta cantidad de su cuenta bancaria.

Y en el caso de que los gastos definitivos ascendieran a 2.950 euros todavía podría reclamar los restantes 450 euros. De nuevo, si el obligado no los abonara se podría proceder al apremio sobre su patrimonio.

Multa coercitiva

Las multas coercitivas se caracterizan porque no tienen carácter sancionador. Su objetivo es presionar al obligado para que cumpla con lo ordenado en el acto. Una multa coercitiva puede imponerse reiteradamente, mientras el obligado no cumpla con su parte.

Al no poseer naturaleza sancionadora, las multas coercitivas pueden imponerse junto a otras sanciones (incluyendo multas) sin incumplir el principio non bis in idem.

Este tipo de acto ejecutorio solo procede en los casos previstos en la Ley, que además determina la forma y cuantía de la multa coercitiva. Además, por su propia naturaleza solo pueden emplearse:

  • Frente a actos personalísimos (pues de lo contrario se recurriría a la ejecución subsidiaria) en que no proceda la compulsión directa (que se analiza más adelante).
  • También frente a actos en que sí proceda la compulsión pero esta no se estime conveniente o proporcionada.
  • Por último, frente a actos que el obligado pueda mandar ejecutar a un tercero.

Compulsión sobre las personas

La compulsión directa sobre las personas es la vía de ejecución más agresiva. Por eso se emplea cuando no sirven los demás medios ejecutivos.

Procede ante obligaciones personalísimas de no hacer o soportar. Además, debe estar prevista en la ley y desarrollarse respetando la dignidad y los derechos constitucionales del obligado.

Por otro lado, la compulsión directa sobre las personas es compatible con la indemnización de daños y perjuicios por no cumplir con la obligación en tiempo y forma.

La ocupación

Aunque no aparezca regulada en la Ley 39/2015 entre los medios de ejecución forzosa, la ocupación también puede considerarse incluida entre ellos. La ocupación consiste en que los funcionarios de la Administración toman aquello que es propiedad de la misma.

Se emplea, por tanto, en la recuperación de bienes de dominio público y patrimoniales.

¿Son ejecutivos los actos en contra de la Administración?

A estas alturas uno podría preguntarse qué ocurre con la ejecutoriedad de los actos administrativos cuando la perjudicada es la propia Administración. Pongamos un ejemplo:

D. Federico solicita una ayuda pública y recibe la resolución de la Administración en que esta resulta concedida. Pero han pasado meses y no ha cobrado ni un euro. Según lo que venimos comentando, la Administración ha dictado un acto válido y eficaz, pero no ha cumplido con su parte.

Pues bien, ante esta situación a D. Federico no le quedará más remedio que presentar el correspondiente recurso contencioso-administrativo. La jurisdicción contencioso-administrativa es la encargada de controlar la actuación de la Administración. Por tanto, en estos casos será el Poder Judicial quien garantice la ejecución y eficacia del acto administrativo.

Categorías
Procedimiento y actos administrativos

Qué son los actos administrativos

Los actos administrativos son el vehículo de la actuación de las Administraciones Públicas. Zanobini los definió como “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.

Entremos a analizar esta definición, la que nos ofrece nuestra propia jurisprudencia y las clases de actos administrativos que reconoce nuestro ordenamiento jurídico.

Qué son los actos administrativos

De la definición de Zanobini podemos extraer que el acto administrativo es aquel emanado de la Administración, por medio del cual vehicula su posición al respecto de alguna de sus facultades.

El Tribunal Supremo, sin embargo, realiza algunas apreciaciones:

  • En primer lugar, considera que para que el acto administrativo se considere como tal debe crear o modificar alguna situación jurídica (STS de 30 de abril de 1984).
  • Por tanto, determinadas actuaciones administrativas quedarían fuera de este concepto:
    • Es el caso de los certificados (STS de 22 de noviembre de 1978).
    • Pero también de las propuestas de resolución (STS de 29 de mayo de 1979).

Por tanto, parece que el acto administrativo debe ir relacionado con la capacidad ejecutoria que le es propia (en contraposición con los actos privados). Así lo han defendido, por ejemplo, las doctrinas francesa e italiana.

En este sentido, el profesor Ramón Parada ofrece otra definición, tal vez más precisa, que es:

Una resolución unilateral de un poder público en el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos, públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa”.

Ramón Parada

Explicación de la posición del profesor Parada

¿Por qué sustituye Ramón Parada el concepto de “Administración” por el de “poder público”? La principal razón es que de este modo se incluyen en la definición las actuaciones de algunos órganos que de otro modo quedarían excluidos.

Se trata de las que él llama “resoluciones logísticas”, relacionadas con cuestiones de personal o patrimoniales, principalmente, y que resultan encausables por medio de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

¿Y por qué determina que el destinatario del acto es un sujeto público o privado? Porque, superado el concepto de “administrado”, actualmente resulta evidente que tanto los particulares como las organizaciones y las propias Administraciones Públicas pueden ser destinatarios de actos administrativos.

Los elementos característicos de los actos administrativos

El acto administrativo es lejano al acto privado. Aunque se van a estudiar muchas características propias de este tipo de actos, destacan:

  1. El acto administrativo tiene una naturaleza cuasi-judicial. Así, resulta directamente ejecutable, y su destinatario debe impugnarlo inmediatamente si no quiere que adquiera firmeza y quede obligado por él.
  2. Además, debe dictarse mediante un procedimiento administrativo. Este viene determinado en la Ley (destacando la Ley 39/2015) y de él depende su validez. Por tanto, la norma contiene previsiones sobre cómo debe adoptarse un acto, quién debe hacerlo y cuál puede ser su alcance.

Ambas características obedecen a la finalidad del acto administrativo, que no es otra (si nos remitimos al artículo 103 de la Constitución) que servir “con objetividad los intereses generales”.

Como el acto administrativo debe ser objetivo no puede producirse sino mediante el procedimiento legalmente regulado. Se evita así la arbitrariedad en la actuación pública.

Y como está orientado a satisfacer y salvaguardar el interés general, el acto administrativo tiene el carácter de ejecutividad propio de las Sentencias.

La competencia

Cuando se analiza el procedimiento administrativo, del mismo modo que hicimos con la jurisdicción Contencioso-Administrativa, se debe empezar por la competencia. El órgano competente para producir una actuación administrativa es aquel que por Ley tiene la facultad de promoverla.

En su momento dedicamos tres artículos a estudiar la competencia en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Por si es del interés del lector incluimos los enlaces a estos textos:

1. Competencia territorial de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

2. Competencia orgánica en la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

3. Competencia material en la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Contencioso-Administrativo.es

La definición parece tautológica, pero en realidad implica que es la Ley quien determina en cada caso qué órgano es competente para realizar un determinado acto administrativo.

Por tanto, este elemento subjetivo es uno de los elementos fundamentales de los actos administrativos, pues como ya hemos señalado, el acto administrativo debe originarse en el seno de un procedimiento regulado.

En este sentido, el órgano competente debe reunir ciertos requisitos, como por ejemplo:

  • La imparcialidad. Si el titular del órgano tuviera intereses personales en resolver el asunto de uno u otro modo podrían concurrir causas de abstención o recusación. Estas causas alejan al titular parcial de la toma de decisiones para evitar que incurra en una desviación de poder.
    • La abstención es la que tiene lugar por parte del propio titular.
    • Mientras que la recusación se promueve a instancia del interesado.
  • La capacidad de obrar. Cabe señalar que el titular del órgano puede tener su capacidad mermada. Los ejemplos más estrambóticos sería que se encontrara temporalmente enajenado o ebrio.
    Pero sin irnos a situaciones tan pintorescas, lo cierto es que la voluntad del titular puede estar viciada. Por ejemplo, cuando concurre violencia, dolo o intimidación.

En definitiva, el órgano que dicte el acto administrativo debe ser competente, tanto territorialmente como por razón de la materia. De lo contrario el acto podría ser impugnado por adolecer de causas de anulabilidad o nulidad.

La causa

Otro elemento del acto administrativo es la causa. Debe entenderse este concepto en su acepción teleológica. Es decir, no hablamos de la causa como motivo, sino de la causa como finalidad del acto.

Por tanto, todos los actos administrativos están orientados a un fin. Como hemos expuesto, este fin es la satisfacción del interés general. Y para alcanzar este fin debe respetar los principios y normas del ordenamiento jurídico.

Si se quiere entender la causa como motivo, es cierto que el acto administrativo siempre parte de un motivo u origen. Pero jurídicamente es mejor entenderlo como “presupuesto de hecho”. De este modo se entenderá perfectamente que:

  • El acto administrativo tiene su origen en unos presupuestos de hecho. Es decir, unas circunstancias concurrentes que nada tienen que ver con el Derecho Administrativo.
  • Y tiene su fin (o causa) en la satisfacción del interés general y la Ley. Esta finalidad y los modos de satisfacerla están regulados en la Ley.

Cuando la causa del acto administrativo no es la satisfacción del interés general y la legalidad hablamos de móviles. Un móvil es la razón (ajena a Derecho) por la cual se lleva a cabo el acto.

Por ejemplo, si un policía local pone una multa de aparcamiento a un conductor por estacionar en un paso de cebra, su causa será permitir la fluidez de la vía pública y hacer cumplir la ordenanza de circulación.

Pero si lo hace para ganar puntos a ojos de su superior, su móvil será promover su prestigio profesional. O si lo hace para incrementar la tesorería municipal su móvil será recaudatorio.

Como se comprenderá, la causa siempre está contenida en la ley, mientras que el móvil es completamente inadmisible. Por eso otra forma de referirse al móvil es la “desviación de poder.

El contenido del acto administrativo

Respecto al contenido de los actos administrativos, suele hacerse una distinción básica:

  • El contenido natural o esencial del acto administrativo es el que le da forma. Por ejemplo, una multa lo es porque consiste en una sanción pecuniaria. Así, el contenido natural de la multa es la propia sanción pecuniaria. O una autorización lo es porque otorga un derecho al interesado. Así, el contenido esencial de la autorización es el derecho otorgado.
  • Pero luego se diferencian elementos accidentales o eventuales, que no son imprescindibles en todos los actos. Entre ellos (siguiendo la doctrina civil) existen:
    • Término. Se trata del momento a partir del que surtirá efectos el acto o devendrá ineficaz.
    • Condición. Se trata de la circunstancia que debe ocurrir para que el acto empiece a producir efectos o termine su eficacia.
    • Modo. Se trata de cargas específicas de las que depende la eficacia del acto.

La distinción es relevante porque, dado que el acto administrativo está reglado, no debería haber más elementos que los esenciales o legales. Sin embargo, la Administración tiene la facultad de actuar con cierta discrecionalidad en ocasiones (como analizamos más adelante). Bajo estas circunstancias puede ocurrir que introduzca esta clase de elementos accidentales en sus actos administrativos.

La forma de los actos administrativos

Cabe hacer mención a la forma de los actos administrativos. Ya hemos señalado que estos se producen en el seno de un proceso reglado. Por tanto, la actuación de la Administración está sometida a un profundo formalismo (que da pie a la burocracia).

Así, en principio el acto administrativo (salvo escasas excepciones) debe tener forma escrita. En determinadas circunstancias también deberá motivarse, como explicamos en nuestro artículo sobre la materia.

La notificación y publicación de los actos administrativos

Por último, y como consecuencia de los principios de seguridad jurídica y publicidad, los actos administrativos deben notificarse a sus destinatarios (los interesados).

Respecto a la notificación de los actos administrativos, disponemos de un artículo específico donde se explican todos sus detalles. La publicación, sin embargo, tiene lugar cuando:

  • Así lo establezcan las normas del procedimiento o lo aconsejen razones de interés público.
  • El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o la Administración estime que la notificación efectuada a uno solo de los interesados sea insuficiente para garantizar la notificación a todos.
  • Se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva.

Esta materia se detalla en el mencionado artículo sobre la notificación de los actos administrativos.

Tipos de actos administrativos

Existen numerosas formas de clasificar los actos administrativos. Una de ellas emplea como criterio la posibilidad de su impugnación, y es la que vamos a seguir en este blog por habernos iniciado en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por tanto, a continuación se detalla la categorización más extendida sobre las clases de actos administrativos desde la perspectiva de su control jurisdiccional.

Actos favorables

Los actos favorables son aquellos que amplían la esfera jurídica de los interesados. Por eso se les conoce también como declarativos de derechos. Podría tratarse, por ejemplo, de la concesión de una ayuda o subvención, la aprobación de una licencia o autorización…

Se dice que estos actos son “fáciles de dictar pero difíciles de revocar”.

Ello se debe a que al ampliar los derechos del interesado entra en juego el principio de seguridad jurídica. Por tanto, el procedimiento para impugnar estos actos debe garantizar que los derechos e intereses del interesado no se vean conculcados más allá de lo requerido por la Ley.

Actos de gravamen

En sentido contrario de los anteriores, reducen la esfera jurídica del interesado o le imponen cargas. Por ejemplo, son las órdenes, actos extintivos o sancionadores, expropiaciones…

Se trata, por tanto, de actos difíciles de dictar pero fáciles de revocar, ya que deben respetar los derechos del administrado.

Actos expresos

Un acto expreso no es más que aquel que se hace explícito. La definición sería tautológica si no fuera porque esta categoría es necesaria para diferenciar entre estos y los actos presuntos, que se tratarán a continuación.

Por tanto, la distinción entre actos expresos y presuntos o tácitos obedece únicamente a la forma de exteriorizar la voluntad de la Administración.

Cabe señalar que la Administración está obligada a resolver en todo caso. Es decir, tendencialmente todos los actos administrativos deberían ser expresos.

Sin embargo, esta situación no se da en la práctica. De modo que se crea la categoría de los actos presuntos para dotar al silencio de la Administración de unos efectos, que de no satisfacer al interesado serán impugnables ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Sobre la obligación de resolver

En esta línea, la LPACAP determina que la Administración siempre viene obligada a dictar resolución expresa y notificarla. Incluso en los casos en que prescriba o caduque el procedimiento, se renuncie al derecho o se desista de la solicitud deberá notificarse esta resolución, que se limitará a declarar:

  • La concurrencia de tales circunstancias.
  • Los hechos producidos.
  • La normativa aplicable.

Para ello, la Administración dispone de un plazo que puede venir determinado por cada procedimiento. A falta de concreción se aplicará:

  • El plazo general de tres meses, que computará desde:
    • La fecha del acuerdo de iniciación si el procedimiento se inició de oficio.
    • O la fecha de entrada de la solicitud en el registro si se inició a instancia del interesado.
  • En cualquier caso el plazo no puede exceder de 6 meses, salvo que una Ley o una norma de Derecho Europeo establezca lo contrario.

Este plazo máximo para resolver y notificar puede suspenderse o ampliarse en determinadas circunstancias, como explicamos en el artículo sobre la materia.

Actos presuntos

Los actos administrativos presuntos o tácitos no son, pues, más que una ficción. Se atribuye un valor al silencio administrativo para que el interesado pueda obtener los efectos pretendidos o acudir a la vía judicial a defender sus derechos e intereses.

Actualmente los efectos del silencio administrativo se regulan en los artículo 24 y 25 de la Ley 39/2015. Estos artículos diferencian tales efectos según el acto haya sido iniciado a solicitud del interesado o de oficio.

Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

Cuando el procedimiento haya sido iniciado a solicitud del interesado se establece la norma general del silencio positivo. Sin embargo, esta norma no es tan general cuando atendemos a sus excepciones, que incluyen:

  • Situaciones en que una ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o Derecho Internacional establezcan lo contrario.
  • Procedimientos relacionados con el derecho de petición.
  • Aquellos cuya estimación implique la transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
  • O aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que impliquen un riesgo para el medio ambiente.
  • Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
  • Impugnación de actos y disposiciones y revisión de oficio a instancia de los interesados.
    • En este sentido se establece una excepción a la excepción. Y es que si se impugna un silencio desestimatorio mediante un recurso de alzada y este recurso tampoco se resuelve, el efecto de este segundo silencio será estimatorio.

Por último, cabe señalar que el silencio estimatorio se considera un acto administrativo, mientras que el desestimatorio se limita a permitir el recurso Contencioso-Administrativo. Este es el motivo por el cual, cuando la Administración dicte un acto tras haber transcurrido el plazo para ello:

  • Si se dió una estimación por silencio administrativo, la resolución extemporánea solo podrá confirmar esta estimación.
  • Pero si se dió una desestimación, la resolución posterior no queda vinculada a tal desestimación.

Es decir, la Administración siempre puede resolver favorablemente después de haber transcurrido el plazo para hacerlo. Pero solo podrá resolver desfavorablemente de forma tardía cuando se haya producido un silencio desestimatorio y se confirme el mismo.

Procedimientos iniciados de oficio

Cuando el procedimiento fuera iniciado de oficio los efectos del silencio administrativo dependerán del tipo de procedimiento:

  • Cuando del procedimiento pueda derivarse el reconocimiento o constitución de derechos y otras situaciones favorables, el silencio será desestimatorio.
  • Mientras que si es un procedimiento sancionador o de intervención del que puedan derivarse actos desfavorables o de gravamen el silencio producirá la caducidad del procedimiento.

En definitiva, los actos presuntos en procedimientos iniciados de oficio no producen efectos favorables, aunque pueden provocar la caducidad del procedimiento desfavorable.

El certificado de silencio administrativo

Los interesados tienen derecho a obtener un certificado del silencio administrativo, en que consten las circunstancias del mismo. Aunque el órgano competente para resolver debería emitirlo en un plazo de 15 días desde que finalizó el plazo, el interesado también puede solicitarlo por sí mismo.

Este certificado sirve para acreditar el sentido y los efectos del silencio administrativos, que pueden hacerse valer frente a cualquiera (Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, privadas o públicas).

Actos administrativos que no causan estado

Se conoce como actos que no causan estado a aquellos que no contienen la posición definitiva del poder público actuante. Básicamente son los actos recurribles.

Como se ha expuesto en otros artículos, antes de acudir a la jurisdicción Contencioso-Administrativa para impugnar un acto se debe emplear el sistema de recursos administrativos.

Por tanto, los actos que causan estado son los que agotan la vía administrativa. A saber (art. 114 Ley 39/2015):

  • Resoluciones de recursos de alzada. Gracias a esta medida no hay que escalar en toda la jerarquía administrativa para acudir a la vía judicial, sino que basta con que el primer recurso de alzada sea desestimado.
  • Resoluciones de procedimientos alternativos a los recursos de alzada. Persiguen la misma finalidad.
  • Resoluciones de órganos administrativos sin superior jerárquico, salvo cuando la ley disponga lo contrario.
  • Acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores del procedimiento.
  • Resoluciones de procedimientos de responsabilidad patrimonial y complementarios en materia sancionadora.
  • Otras resoluciones, cuando así lo disponga la Ley.
  • En el ámbito de la Administración General del Estado, los actos emanados de:
    • Los miembros y órganos del Gobierno.
    • Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de sus competencias.
    • Órganos Directivos con nivel de Director General o superior en las materias de personal que tengan atribuidas.
    • Máximos órganos de dirección en Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público.

Actos administrativos firmes o consentidos

Cuando no se recurre a tiempo los actos que no causan estado, estos adquieren firmeza. Se conocen por ello como actos firmes o consentidos, ya que se convierten en inatacables.

Estos actos, por tanto, no son susceptibles de recurso ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En tales circunstancias solo cabría promover la impugnación por razón de nulidad. Para ello habría que solicitar una revisión de oficio por parte de la Administración. En caso de ser denegada, se podría impugnar esta resolución desestimatoria por medio del recurso Contencioso-Administrativo.

Actos administrativos confirmatorios

Tampoco son recurribles los actos que “reproduzcan” otros firmes o consentidos. Es decir, aquellos que:

  • Se dicten en unas circunstancias idénticas.
  • En presencia de idénticos hechos y argumentos.
  • Afectando a los mismos interesados.

Por tanto, cuando la disputa legal ya haya sido zanjada y no aparezcan nuevos elementos a considerar, la LJCA prohíbe su reapertura.

Actos políticos

Los actos políticos, también llamados actos de gobierno, son los que emanan del poder ejecutivo, quedando parcialmente desconectados del Derecho Administrativo.

Se entenderá que la función del Gobierno es dirigir la Administración. Por tanto, no todos los actos del Gobierno podrán estar enmarcados dentro de la actuación administrativa. Algunos de ellos se anticiparán o desligarán de esta actuación.

Por ejemplo, si el Gobierno decide iniciar una campaña de redistribución de la renta estará tomando una decisión política. Esta decisión no puede controlarse desde la jurisdicción Contencioso-Administrativa porque propiamente carece de carácter administrativo.

Sí se podrá controlar la forma de ejecutar su decisión. Por ejemplo, si esta redistribución tuviera alcance confiscatorio podría ser impugnada por vulnerar el artículo 31 de la Constitución.

En definitiva, los actos políticos solo se someten al Derecho Constitucional en su adopción. Es su ejecución la que debe respetar las demás normas del ordenamiento jurídico.

Actos discrecionales

Pero los actos políticos no deben confundirse con los actos discrecionales. Estos son actos administrativos donde el órgano administrativo tiene una horquilla de libertad que le permite cierta discrecionalidad a la hora de actuar.

Por ejemplo, si la sanción por determinada conducta es de entre 100 y 800 euros, el órgano sancionador tiene la discrecionalidad de elegir entre ambas cifras. Podrá imponer una sanción de 200 o de 600 euros, pero no de 99 o de 801.

Para evitar que la discrecionalidad del órgano administrativo se convierta en un trato de favor o un abuso de poder, el ordenamiento jurídico impone ciertas cautelas a este tipo de actos.

Por ejemplo, el autor siempre deberá motivar su decisión, que generalmente irá guiada por la propia ley. Así, siguiendo el ejemplo de la sanción, el derecho administrativo sancionador considera la reincidencia o la gravedad del incumplimiento un agravante, por lo que su concurrencia justificaría acercarse al límite superior de la horquilla.

Nótese que la discrecionalidad no equivale a los conceptos jurídicos indeterminados. Estos son conceptos que admiten diversas interpretaciones (como “la prudencia de un buen padre de familia”), mientras que la discrecionalidad delimita un campo de actuación para la administración.

Otros ejemplos de discrecionalidad pueden darse en supuestos de selección de personal, de adjudicación de contratos… En definitiva, siempre habrá discrecionalidad cuando la Administración pueda actuar de dos o más modos diferentes.

Así describe el Tribunal Supremo la discrecionalidad:

Capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias opciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley”.

El control de los actos discrecionales

Puede resultar llamativo que el Tribunal Supremo defina un acto discrecional como no sometido a control jurisdiccional. Lo cierto es que el acto sí puede controlarse. Pero el contenido de la decisión queda fuera del control del juez salvo en el caso que detallamos más adelante.

Siguiendo con nuestro ejemplo, la sanción podrá recurrirse cuando no se produjo la infracción. Pero el juez nunca podrá forzar al órgano sancionador a que, en lugar de 600 euros, determine que la cuantía de la multa debe ser de 550.

Dicho de otro modo, la voluntad del juez no puede sustituir a la del órgano administrativo. Aunque para ello, el órgano administrativo debe actuar dentro de lo permitido por la ley.

¿Significa esto que el acto administrativo discrecional solo puede impugnarse por defectos formales? No. Algo que sí puede controlar el Juez es la desviación de poder.

La desviación de poder se da cuando el agente ha adoptado su decisión no para satisfacer el interés general sino para satisfacer intereses personales o particulares.

Por tanto, podrá anularse un acto discrecional por desviación de poder siempre que se demuestre que concurre un “error manifiesto en la apreciación de los hechos y circunstancias concurrentes”.

Otros principios que permiten el control jurisdiccional de los actos administrativos discrecionales son la proporcionalidad y la buena fe.