Ejecutoriedad y eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo depende de que reúna todos sus requisitos esenciales. En tal caso el acto se presumirá válido, lo que permitirá su ejecutoriedad sin necesidad de acudir a ningún proceso judicial.

Esta es una de las principales diferencias entre los actos administrativos y los privados, ya que la ejecución de un acto privado sí requiere de la intervención judicial. Para explicar esta propiedad (conocida como “ejecutoriedad”) vamos a analizar la validez de los actos administrativos.

Qué es la eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo es la producción de efectos del mismo. Estos pueden ser favorables (por ejemplo, el reconocimiento de derechos) o desfavorables (por ejemplo, sanciones y gravámenes). También pueden limitarse a describir una situación jurídica, sin mutarla ni generar o extinguir derechos u obligaciones.

Este concepto debe diferenciarse de la validez, que es la mera corrección formal del acto. Es decir, el acto administrativo es válido cuando reúne sus elementos esenciales. Pero solo cuando despliega consecuencias jurídicas resulta eficaz.

Cuándo se produce la eficacia del acto administrativo

En general, el acto administrativo es eficaz desde el momento en que se dicta. Así lo determina el artículo 39.1 de la Ley 39/2015. Sin embargo, este mismo artículo permite la modificación del régimen general:

  • En primer lugar, el propio acto puede disponer su eficacia diferida.
  • Además, siempre se demorará la eficacia del acto si así lo requiere su contenido o si es necesario notificarlo, publicarlo o aprobarlo posteriormente.
  • Por otro lado, cabe la eficacia retroactiva en determinados supuestos:
    • Cuando se dicten en sustitución de actos anulados.
    • Y cuando produzcan efectos favorables al interesado siempre que:
      • La retroactividad no lesione derechos o intereses de otras personas.
      • Y los supuestos de hecho ya existieran en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto.
  • Recordemos, sin embargo, que el artículo 9.3 de la Constitución prohíbe la eficacia retroactiva de actos de gravamen (particularmente los sancionadores).

Por otro lado, un acto eficaz puede dejar de producir efectos por resultar anulado o suspendido.

En definitiva, un acto válido puede no ser eficaz. Esto ocurrirá en los casos en que su eficacia se supedite a un término o condición o, como hemos indicado, a su aprobación, notificación o publicación.

La suspensión de la eficacia del acto administrativo

El proceso de impugnación de un acto administrativo puede ser largo. Además de los correspondientes recursos administrativos, el interesado puede presentar el recurso contencioso-administrativo ante los tribunales.

Esto implica que desde que se dicta el acto hasta que finalmente se decide sobre su validez puede pasar un período muy dilatado de tiempo. Y ello puede implicar que el interesado resulte perjudicado.

Pongamos un ejemplo:

Irene recibe una notificación de la Administración en la que se le informa de que la licencia de su bar debe ser retirada debido a ciertas infracciones. No conforme con esta, Irene decide impugnar la resolución.

Pero ya hemos visto que, en principio, el acto produce efectos desde la fecha en la que se dicta (art. 39 Ley 39/2015). ¿Significa esto que debe cerrar el bar mientras reclama? ¿Qué ocurrirá si, finalmente, consigue impugnar la resolución?

Para prevenir este tipo de lesiones se configura un sistema de suspensión de la eficacia del acto administrativo.

Cuándo se produce la suspensión de la eficacia del acto administrativo

Según lo antedicho, el fundamento de la suspensión de la eficacia del acto administrativo  requiere la concurrencia de un riesgo. El artículo 108 de la Ley 39/2015 añade que para suspender la ejecución del acto, este debe ser susceptible de causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Como vemos, lo que se suspende propiamente no es la eficacia de los actos administrativos, sino su ejecución (que estudiamos a continuación).

La norma general es que la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado. En esta sede se establecen dos excepciones:

  1. Que la ley disponga lo contrario.
  2. O que el órgano que deba resolver el recurso suspenda la ejecución del acto de oficio o a solicitud del recurrente. Para ello es necesario:
    1. Que este órgano realice una ponderación razonada entre el perjuicio que la suspensión causará a terceros y al orden público y el ocasionado al recurrente.
    2. De nuevo, que los perjuicios derivados de la ejecución sean de imposible o difícil reparación.
    3. O que la impugnación se fundamente en causas de nulidad.

En el caso de que se acuerde la suspensión, esta podrá acompañarse de medidas cautelares. De hecho, cuando de ella se puedan derivar perjuicios se exige que el interesado preste caución o garantía.

Por último, cabe señalar que la suspensión puede extenderse hasta la presentación del recurso contencioso-administrativo siempre que lo solicite el interesado.

Curiosamente, si se solicita la suspensión y no se obtiene respuesta en el plazo de un mes, el silencio administrativo tendrá valor estimatorio. También se produce una suspensión automática en las impugnaciones de actos autonómicos por parte del Gobierno.

Qué es la ejecutoriedad del acto administrativo

La ejecutoriedad del acto administrativo es la propiedad del mismo de producir efectos, aun contra la voluntad del obligado, sin necesidad de acudir a un procedimiento judicial.

Así, cuando una obligación civil se incumple (pongamos por ejemplo la entrega de una suma de dinero) el interesado deberá acudir a la jurisdicción para promover un proceso ejecutivo. Solo de este modo conseguirá que las autoridades tomen medidas como embargar los bienes del deudor.

Sin embargo, los actos administrativos no requieren de la intervención judicial para ser ejecutados. Las Administraciones públicas disponen de una serie de facultades que les permiten movilizar a sus autoridades para forzar el cumplimiento del acto. Por ejemplo, podrán embargar bienes e incluso actuar sobre la persona del obligado.

Esta facultad se enmarca en aquellas “cuasi-judiciales”. Por eso se conoce también como autotutela ejecutiva.

La ejecución forzosa (que es como se conoce a la ejecución contra la voluntad del obligado) tiene diferentes modalidades, que analizamos a continuación.

Elementos generales de la autotutela ejecutiva

En primer lugar, cabe señalar que la Administración no puede ejecutar resoluciones sin tramitarlas previamente conforme a la ley. Es decir, las actuaciones de ejecución requieren de una resolución que les sirva de fundamento jurídico, pues en caso contrario se estaría obrando por “vía de hecho”.

En segundo lugar, cabe destacar que el acto debe ser eficaz. Como hemos visto, un acto válido puede no ser eficaz (por ejemplo, por estar sujeto a plazo o condición). Ante estas situaciones es evidente que no existe la facultad de ejecutar una situación jurídica que todavía no existe.

En tercer lugar, cualquier actuación de ejecución forzosa exige un requerimiento previo. Así, antes de movilizar a sus autoridades se debe advertir al obligado, dándole la oportunidad de cumplir el acto voluntariamente.

En cuarto lugar, existen cuatro supuestos en los que no procede la ejecutividad del acto administrativo:

  • Cuando se produzca la suspensión de la ejecución.
  • En aquellos procedimientos sancionadores contra los que quepa recurso.
  • Cuando una disposición así lo establezca.
  • Y aquellos casos en que sea necesaria la autorización o la aprobación del órgano jerárquicamente superior.

Por tanto, cuando exista un acto administrativo válido y eficaz que establezca una obligación, siempre que no concurran las circunstancias anteriores y el obligado se niegue a cumplirla, la Administración contará con los siguientes medios de ejecución forzosa:

  • Apremio sobre el patrimonio.
  • Ejecución subsidiaria.
  • Multa coercitiva.
  • Compulsión sobre las personas.

En todo caso se deberá respetar el principio de proporcionalidad, sin que se pueda acceder a lugares inviolables (como el domicilio) sin permiso del titular o autorización judicial.

Apremio sobre el patrimonio

El apremio sobre el patrimonio consiste en intervenir las propiedades del obligado. Por ejemplo, puede trabarse o apremiarse su cuenta bancaria (es lo más típico) para embargarla posteriormente en caso de impago.

Dada su naturaleza, el apremio sobre el patrimonio solo se emplea en los casos en que debe satisfacerse una cantidad líquida.

Ejecución subsidiaria

La ejecución subsidiaria permite a la Administración cumplir con la obligación a costa del obligado. Por ejemplo, si un balcón amenaza con caerse y el propietario del inmueble no lo arregla, la Administración podrá mandar a sus técnicos y cobrar posteriormente el servicio al incumplidor.

Así, la ejecución subsidiaria solo procede frente a obligaciones que no sean personalísimas. Es decir, aquellas que puedan cumplirse por cualquier persona diferente del deudor u obligado.

En estos casos la Administración tiene la posibilidad de liquidar y realizar el pago antes de actuar. De hecho, puede incluso realizar una liquidación provisional y corregirla una vez realizada la actuación.

Siguiendo con el ejemplo del balcón, podría cobrar al propietario los 2.500 euros que pida la subcontrata que va a ocuparse de la tarea. Si este no pagara, podría proceder al apremio sobre su patrimonio, embargándole esta cantidad de su cuenta bancaria.

Y en el caso de que los gastos definitivos ascendieran a 2.950 euros todavía podría reclamar los restantes 450 euros. De nuevo, si el obligado no los abonara se podría proceder al apremio sobre su patrimonio.

Multa coercitiva

Las multas coercitivas se caracterizan porque no tienen carácter sancionador. Su objetivo es presionar al obligado para que cumpla con lo ordenado en el acto. Una multa coercitiva puede imponerse reiteradamente, mientras el obligado no cumpla con su parte.

Al no poseer naturaleza sancionadora, las multas coercitivas pueden imponerse junto a otras sanciones (incluyendo multas) sin incumplir el principio non bis in idem.

Este tipo de acto ejecutorio solo procede en los casos previstos en la Ley, que además determina la forma y cuantía de la multa coercitiva. Además, por su propia naturaleza solo pueden emplearse:

  • Frente a actos personalísimos (pues de lo contrario se recurriría a la ejecución subsidiaria) en que no proceda la compulsión directa (que se analiza más adelante).
  • También frente a actos en que sí proceda la compulsión pero esta no se estime conveniente o proporcionada.
  • Por último, frente a actos que el obligado pueda mandar ejecutar a un tercero.

Compulsión sobre las personas

La compulsión directa sobre las personas es la vía de ejecución más agresiva. Por eso se emplea cuando no sirven los demás medios ejecutivos.

Procede ante obligaciones personalísimas de no hacer o soportar. Además, debe estar prevista en la ley y desarrollarse respetando la dignidad y los derechos constitucionales del obligado.

Por otro lado, la compulsión directa sobre las personas es compatible con la indemnización de daños y perjuicios por no cumplir con la obligación en tiempo y forma.

La ocupación

Aunque no aparezca regulada en la Ley 39/2015 entre los medios de ejecución forzosa, la ocupación también puede considerarse incluida entre ellos. La ocupación consiste en que los funcionarios de la Administración toman aquello que es propiedad de la misma.

Se emplea, por tanto, en la recuperación de bienes de dominio público y patrimoniales.

¿Son ejecutivos los actos en contra de la Administración?

A estas alturas uno podría preguntarse qué ocurre con la ejecutoriedad de los actos administrativos cuando la perjudicada es la propia Administración. Pongamos un ejemplo:

D. Federico solicita una ayuda pública y recibe la resolución de la Administración en que esta resulta concedida. Pero han pasado meses y no ha cobrado ni un euro. Según lo que venimos comentando, la Administración ha dictado un acto válido y eficaz, pero no ha cumplido con su parte.

Pues bien, ante esta situación a D. Federico no le quedará más remedio que presentar el correspondiente recurso contencioso-administrativo. La jurisdicción contencioso-administrativa es la encargada de controlar la actuación de la Administración. Por tanto, en estos casos será el Poder Judicial quien garantice la ejecución y eficacia del acto administrativo.