La ejecución de sentencias en el orden Contencioso-Administrativo

Tradicionalmente, la ejecución de sentencias en el orden Contencioso-Administrativo ha correspondido a los propios órganos de la Administración. Sin embargo, el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo cumple una función de control y garantía.

Esto implica que ya desde la Ley de 1956, tal ejecución viene produciéndose bajo el control y vigilancia del órgano jurisdiccional. Este podía adoptar medidas y promover el cumplimiento de lo resuelto.

El sistema tradicional casó adecuadamente con la redacción constitucional de 1978. En este sentido cabe recordar que:

  • El art. 117.3 de nuestra Constitución atribuye a los órganos jurisdiccionales la potestad de «juzgar y hacer ejecutar lo juzgado«.
  • Y el art. 118 del mismo texto determina la obligatoriedad de cumplir las resoluciones judiciales y de prestar la colaboración requerida por estos.

En definitiva, la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y la Constitución Española de 1978 (CE) sirvieron de antesala a la nueva LJCA, que reguló la cuestión del siguiente modo:

  • Dictada la resolución, el órgano administrativo debe actuar por orden del Juez para adecuar su actuación al fallo.
  • Una vez sea firme la sentencia, el Secretario judicial lo comunicará al órgano jurisdiccional en el plazo de 10 días. Este ordenará lo que corresponda al órgano que realizara la actuación objeto del recurso.
  • La Administración tendrá, desde su recepción, un plazo de otros 10 días para cumplir la sentencia e indicar el órgano responsable del cumplimiento de la misma.
  • Si transcurren dos meses desde aquella comunicación sin que se hubiera cumplido la sentencia, cualquiera de las partes del proceso puede instar su ejecución forzosa.

Ofrecido este esquema procesal, pasamos a analizar en profundidad la ejecución de sentencias en el orden Contencioso-Administrativo.

La ejecución de sentencias en el orden Contencioso-Administrativo

La potestad de hacer ejecutar las sentencias y otras resoluciones judiciales corresponde en exclusiva a los Juzgados y Tribunales del orden Contencioso-Administrativo. En particular, debe ejercitar esta potestad el órgano jurisdiccional conociera el asunto en primera o única instancia.

Como ya se ha explicado a tenor de la Constitución:

  • Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en su forma y términos.
  • Además, todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración que requieran los órganos jurisdiccionales.

La LJCA determina la nulidad de pleno derecho de todos los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias cuando se dicten para eludir su cumplimiento. Así, habilita al órgano jurisdiccional que deba ejecutar la sentencia para declarar a instancia de parte la nulidad de tales actos y disposiciones.

De este modo trata de salvaguardarse la ejecución de sentencias en el orden Contencioso-Administrativo. Como ocurre con otros órdenes jurisidiccionales:

  • En primer lugar se da la ocasión al condenado para cumplir la sentencia voluntariamente.
  • Si este no cumple, el órgano jurisdiccional tiene la potestad de instar la ejecución forzosa.
  • Para ello, las partes en el proceso y las personas y entidades públicas y privadas deben prestar su colaboración. Además, el órgano jurisdiccional puede anular los actos que traten de eludir el cumplimiento de la sentencia.

Firmeza de la sentencia

La firmeza de la sentencia se produce cuando esta no es recurrida a tiempo. Como se señaló en la introducción, será comunicada por el Secretario judicial en plazo de 10 días al órgano jurisdiccional que la dictara. Corresponderá a este órgano llevarla a efecto e indicar el órgano responsable del cumplimiento.

Desoír la orden de cumplimiento permitirá a las partes o a cualquier persona afectada instar la ejecución forzosa. Para ello deberán esperar un plazo de dos meses, que podría reducirse por la propia sentencia cuando las circunstancias concurrentes lo recomienden por volverse ineficaz el fallo o causar grave perjuicio.

Suspensión del cumplimiento e imposibilidad de ejecución

No se puede suspender el cumplimiento de la sentencia ni declararse su inejecución total o parcial. En caso de que concurran causas de imposibilidad material o legal, el órgano obligado a su cumplimiento debe manifestarlo en plazo a la autoridad judicial.

Esta dará audiencia a las partes y a los interesados para apreciar o no estas causas y adoptar las medidas destinadas a la mayor efectividad ejecutoria así como, en su caso, la indemnización procedente.

Podemos encuadrar la justificación de esta indemnización en la función de garantía y control de la jurisdicción. Así, si se da la imposibilidad de cumplir una sentencia solo cabrá la posibilidad de compensarla (lo que se llama «cumplimiento por equivalencia»). Dicho de otro modo, indemnizar al perjudicado.

Por ejemplo, si la Administración fuera condenada a devolver unos terrenos donde ya hubiera iniciado unas obras o unas demoliciones, está claro que el interesado no podrá recobrar su propiedad en su forma original. Este es el supuesto conocido como «imposibilidad de ejecución» antes expuesto, y otorga derecho a una indemnización.

Expropiación

La LJCA permite expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos por sentencia frente a la Administración cuando concurran causas de utilidad pública o interés social. Se entienden como tales:

  • Peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.
  • Temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional.

Para ello, el Gobierno de la Nación o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma debe declarar la concurrencia de estas causas, en plazo de dos meses desde la comunicación de la sentencia. A cambio, deberá abonarse una indemnización, cuya cuantía determinará el órgano jurisdiccional competente.

Nótese que, de facto, la expropiación de los derechos o intereses reconocidos en la sentencia supone su incumplimiento. Es decir, el Gobierno, siempre que lo justifique adecuadamente (lo cual puede no ser tarea sencilla), puede declarar la utilidad pública o interés social de expropiar los derechos que atribuya la sentencia.

En este caso se dará el antedicho cumplimiento por equivalencia: el interesado será indemnizado.

Pagos de la Administración

Si la Administración resulta condenada al pago de una cantidad líquida, el órgano responsable del pago debe acordar el mismo con cargo al crédito de su presupuesto, que tendrá la consideración de ampliable.

En caso de necesitar una modificación presupuestaria, el procedimiento debe concluir en tres meses desde el día de notificación de la resolución.

A esta cantidad se aplicará el interés legal del dinero y si no se satisface a tiempo se podrá instar la ejecución forzosa.

En este caso, oído el órgano responsable y siempre que aprecie falta de diligencia, el órgano jurisdiccional puede incrementar en dos puntos el interés legal del dinero.

La Administración responsable también puede manifestar al órgano jurisdiccional que el cumplimiento de la sentencia puede producir un trastorno grave a su Hacienda. En este caso hará una propuesta razonada para que se decida, oídas las partes, la forma menos gravosa de ejecución.

Las partes pueden solicitar que la cantidad se compense con créditos de la Administración contra el recurrente.

Publicidad de la anulación de actos y disposiciones generales

Cuando la ejecución de la sentencia en el orden contencioso-administrativo anule total o parcialmente un acto, el Secretario judicial dispondrá la inscripción del fallo en los registros a los que hubiera accedido este, a instancia de parte, así como en periódicos oficiales o privados, siempre que exista un interés público.

En el caso de las disposiciones generales o los actos colectivos, el Secretario judicial ordenará su publicación en diario oficial en plazo de 10 días desde la firmeza de la sentencia.

Actividad o dictado de actos

En determinadas ocasiones, la correcta ejecución de la sentencia en el orden Contencioso-Administrativo requiere que la Administración realice una actividad o dicte un acto o disposición. Sin embargo, la separación de poderes impide que el Juez sustituya al órgano administrativo. De modo que un órgano jurisdiccional no puede imponer la forma en que deba dictarse la nueva disposición.

Pero es más sencilla la ejecución forzosa cuando la Administración queda obligada a realizar u acto o actuación. Estos casos, el órgano jurisdiccional puede reaccionar al incumplimiento de la Administración:

  • Ejecutando la sentencia por sus propios medios o requiriendo la colaboración de autoridades y agentes de la Administración condenada u otra.
  • Adoptando las medidas que conduzcan a la satisfacción del fallo, incluyendo la ejecución subsidiaria.
  • Reponiendo la situación al estado exigido por el fallo (e indemnizando) cuando la actuación administrativa contravenga el sentido de la sentencia.

Si se ordenó la demolición de una edificación por resultar contraria a la normativa, también se exigirá garantía suficiente para responder al pago de indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.

Incidente de ejecución de sentencias Contencioso-Administrativas

Las partes pueden promover incidente para decidir cuestiones planteadas por el fallo. En particular:

  • Órgano responsable de las actuaciones.
  • Plazo máximo para el cumplimiento.
  • Medios a emplear y procedimiento a seguir.

El procedimiento del incidente de ejecución es el siguiente:

  • El Secretario judicial dará traslado del escrito a las partes para que aleguen lo conveniente en plazo común de 20 días.
  • Posteriormente, el órgano jurisdiccional resolverá mediante auto en plazo de 10 días. Frente a este auto se puede presentar el recurso de casación, así como el recurso de apelación.

Incidente de extensión de efectos

En determinadas materias, los efectos de la sentencia firme que reconozca una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras en ejecución de la sentencia. Se trata de:

  • Materia tributaria.
  • Personal al servicio de la Administración Pública.
  • Unidad de mercado.

Para ello deberán se exige que:

  1. Los interesados estén en la misma situación jurídica que los favorecidos por el fallo.
  2. El órgano sentenciador también fuera competente para conocer de sus pretensiones.
  3. Y que soliciten la extensión de efectos en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso (o del correspondiente recurso).

Para solicitar la extensión de efectos se debe remitir solicitud al órgano sentenciador, en escrito razonado y documentado. En los 20 días siguientes, el Secretario judicial recabará los antecedentes correspondientes de la Administración, así como un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión.

Estas actuaciones se pondrán de manifiesto en plazo de cinco días para que los interesados puedan alegar lo que estimen oportuno. Evacuado este trámite, el órgano jurisdiccional resolverá por medio de auto, reconociendo o no la misma situación jurídica definida en su sentencia firme.

Se desestimará el incidente si:

  • Existe cosa juzgada.
  • La doctrina determinante del fallo a extender es contraria a la jurisprudencia del TS o doctrina de los TSJ (art. 99 LJCA).
  • Hubiera causado estado en vía administrativa por no promover recurso contencioso-administrativo.

Además, quedará en suspenso si hay un recurso de revisión o de casación en interés de la ley pendiente.

En el caso de que la tramitación de recursos hubiera quedado suspendida por tramitarse un pleito con carácter preferente (art. 37.2), declarada la firmeza de la sentencia el Secretario judicial requerirá a los recurrentes interesados para que en plazo de 5 días interesen la extensión de efectos.

Medidas para garantizar la ejecución de Sentencias en el orden Contencioso-Administrativo

Ya hemos indicado que existe un deber de obediencia de las sentencias y colaboración con el órgano jurisdiccional. Pero, sin una sanción jurídica, estos deberes quedarían vacíos.

La LJCA otorga al órgano jurisdiccional la posibilidad de disponer de las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado previa audiencia de las partes. En este sentido podrá, previo apercibimiento del Secretario judicial:

  • Imponer multas coercitivas de 150 a 1.500 € a las autoridades, funcionario o agentes que incumplan sus requerimientos, reiterándolas si es necesario.
  • Deducir testimonio de particulares para exigir responsabilidad penal.

Cualquier parte puede instar la ejecución forzosa de la sentencia. En caso de que no se hubiera establecido un plazo de cumplimiento, la parte perjudicada puede requerir el cumplimiento.

Transcurridos dos meses sin que este se produzca, se entenderá transcurrido el plazo, pudiendo instar la ejecución forzosa de la sentencia en el orden Contencioso-Administrativo.