Nulidad y anulabilidad del acto administrativo: sobre su invalidez

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo no son más que dos escenarios donde deja de producir efectos. Es decir, producen la ineficacia o invalidez del acto administrativo.

Hace poco escribíamos acerca de la eficacia del acto administrativo. Definíamos esta situación como aquella en la cual despliega efectos jurídicos. Pero, ¿pueden estos actos dejar de producir efectos una vez son válidos y eficaces? Hoy vamos a analizar la nulidad y anulabilidad, así como la revocación, que son las tres circunstancias que permitirán el cese de efectos del acto administrativo.

Formas de invalidez del acto administrativo

Muchos autores comparan la invalidez del acto administrativo con una enfermedad del mismo. La metáfora médica es útil para entender las formas de “sanar” la invalidez de estos actos. Sin embargo, nosotros procederemos de una forma más analítica.

La invalidez del acto administrativo es aquella situación en que, por faltarle algunos de sus elementos esenciales, pierde su característica validez. Como vimos en nuestro artículo sobre la eficacia y validez del acto, estos son:

  • Válidos cuando reúnen todos sus requisitos esenciales.
  • Y, además, eficaces cuando producen efectos jurídicos.

La diferencia es clave, porque un acto válido puede no ser eficaz (por ejemplo, cuando sus efectos jurídicos se someten a una condición que todavía no se ha dado). Pero, en sentido contrario, un acto no puede ser eficaz si no es válido.

Por tanto, la invalidez del acto administrativo es de extremada relevancia, ya que determinará que este no pueda producir efectos. Al menos no de forma legal.

Pero también vimos que los actos administrativos se presumen válidos y son ejecutivos per se. ¿Cómo se combinan estos elementos con la invalidez?

Pues bien, la metáfora médica explica que la enfermedad se sana por aplicar un tratamiento terapéutico o por el transcurso del tiempo. Y si la usa la doctrina es para señalar que la invalidez del acto puede “sanarse” por corregirla (subsanar sus defectos) o por transcurrir el tiempo para alegarla.

En realidad, la cuestión pone sobre la mesa dos conceptos jurídicos que es importante conocer: la nulidad y anulabilidad.

¿Cuál es la diferencia entre nulidad y anulabilidad?

Nulidad y anulabilidad son dos causas de ineficacia que provienen del Derecho Romano. Aunque sus efectos sean similares (en la medida en que dejan sin efectos el acto corregido), presentan varias diferencias:

  • En primer lugar, la nulidad se caracteriza por representar la falta de algún elemento esencial. La anulabilidad, sin embargo, señala aquella situación en que el defecto del acto administrativo no es esencial.
  • Esto determina una mayor sanción para los casos de nulidad que de anulabilidad. Así, la anulabilidad se somete a un plazo de impugnación. Si el acto no ha sido impugnado en ese plazo se convertirá en inatacable (en virtud del principio de seguridad jurídica).
    Sin embargo, la nulidad se puede invocar en cualquier momento. La pretensión de nulidad no caduca porque lo que le falta al acto administrativo nulo es una de sus condiciones esenciales de validez.
  • Además, los efectos de la anulación de un acto anulable solo rigen sobre las personas que lo hayan impugnado. Mientras que los de un acto nulo rigen sobre todos (eficacia erga omnes), ya que carece de sus requisitos elementales.
  • Por último, los efectos de la nulidad deben entenderse referidos al momento en que se dictó el acto (ya que, técnicamente, este nunca existió por faltarle sus elementos esenciales).
    Sin embargo, los efectos de la anulabilidad deben entenderse referidos al momento en que se impugna el acto (ya que ha estado produciendo efectos hasta que ha sido impugnado).
    En la jerga jurídica, a estos dos momentos se les conoce como ex tunc (desde el inicio, desde entonces) y ex nunc (desde ahora).

Los supuestos de nulidad y anulabilidad en el Derecho Administrativo

La Ley 39/2015 dedica su Capítulo III del Título III a delimitar las diferencias entre nulidad y anulabilidad. Además, establece tres supuestos en los que el acto puede resolver sus propios defectos, que son:

  • Conversión del acto viciado.
  • Conservación de actos y trámites.
  • Convalidación del acto administrativo.

Los supuestos de nulidad de pleno derecho

El artículo 47 de la Ley 39/2015 determina los supuestos bajo los cuales se considera a los actos nulos de pleno derecho. Tales supuestos son:

  • Actos que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
  • O que han sido dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio.
  • Aquellos que tienen contenido imposible.
  • Los que sean constitutivos de infracción penal, así como los dictados a consecuencia de esta.
  • Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
  • Aquellos, sean expresos o presuntos, que resulten contrarios al ordenamiento jurídico y atribuyan facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para adquirirlos.
  • Cualquier otro, cuando se establezca expresamente en disposiciones con rango de Ley. Por ejemplo, la Ley Orgánica 3/2007 determina la nulidad de los actos discriminatorios (si bien podrían encontrarse incluidos en el primer punto de la enumeración).
  • Cualquier disposición administrativa que viole la Constitución, las leyes y otras disposiciones administrativas de rango superior. Asimismo, las que regulen materias sometidas a reserva de ley o las que dispongan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (ex art. 9.3 Constitución).

Los supuestos de anulabilidad del acto administrativo

Por su parte, la anulabilidad del acto administrativo se regula en el art. 48 de la Ley 39/2015.

Resultan anulables los actos de la administración que infrinjan de cualquier modo el ordenamiento jurídico. Entre estos supuestos se incluye la desviación de poder.

Como se ve, los supuestos de anulabilidad del acto administrativo tienen un efecto más limitado, pero unos supuestos más amplios. Al contrario que los supuestos de nulidad de acto administrativo, estos se someten a una “lista abierta”, bastando una infracción del ordenamiento jurídico para poder promover la correspondiente impugnación.

Sobre los defectos formales frente a la anulabilidad del acto administrativo

Cabe señalar que los defectos formales solo determinarán la anulabilidad del acto administrativo cuando:

  • Priven a este de los requisitos formales imprescindibles para alcanzar su fin.
  • Produzcan indefensión de los interesados.

De hecho, el caso más frecuente es la resolución fuera de plazo. Ante estos supuestos, solo podrá alegarse la anulabilidad del acto administrativo en aquellas situaciones en que la naturaleza o término del plazo así lo permitan.

La doctrina conoce estos supuestos como “irregularidades no invalidantes”.

Las limitaciones a la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos

Además de delimitar los supuestos de nulidad y anulabilidad, la Ley 39/2015 también regula tres situaciones en las que la ineficacia del acto se verá matizada. Como ya hemos anticipado, se trata de:

  • La nulidad y anulabilidad del acto no implica la de los sucesivos en el procedimiento, siempre que sean independientes. 
  • Del mismo modo, su nulidad y anulabilidad parcial no implicarán la de sus partes independientes, salvo que la parte viciada haga inviable el resto del acto.
  • Además, los actos nulos y anulables podrán convertirse en otros cuando contengan sus elementos esenciales.
  • También podrán conservarse todos aquellos trámites y actos cuyo contenido habría sido idéntico de no producirse su nulidad o anulabilidad.
  • Por último, pueden convalidarse los actos anulables siempre que se subsanen sus defectos.

Sobre la conversión, conservación y convalidación de los actos irregulares

La conversión, conservación y convalidación de los actos irregulares, recién enumeradas, constituyen una limitación a la invalidez de los actos administrativos. Su objetivo es mermar los efectos de la eventual anulación de un acto, evitando su propagación y permitiendo que algunos de sus elementos se reutilicen.

Así, se aplica el principio de incomunicación de la nulidad, que evita que cuando un acto solo tiene algunas partes viciadas, su invalidez se extienda a cada uno de sus elementos. De aquí deriva la técnica de la conservación, que permite que los trámites y actos del inválido sigan produciendo efectos, siempre que hubieran sido idénticos de no haber concurrido la causa de invalidez.

Con un objetivo semejante se regula la técnica de la conversión, que permite que si un acto es inválido para un propósito o procedimiento, se considere válido en otros siempre que reúna sus elementos esenciales.

Por último,  la convalidación de actos permite que al subsanar los defectos de un acto inválido, este adquiera validez. Existen numerosas formas de producirse esta subsanación. Por ejemplo, si el acto necesitaba de la aprobación de un superior, bastará con que este la preste para que el acto inicialmente anulable quede sanado. Otra forma frecuente de subsanar los defectos de un acto es dictar uno nuevo con idéntico contenido, pero donde se hayan resuelto las irregularidades.

Cómo promover la nulidad y anulabilidad del acto administrativo

Ya hemos indicado que los actos nulos de pleno derecho no están sometidos a plazo de caducidad. Pero, ¿qué ocurre con los actos anulables?

A continuación analizamos cómo promover la nulidad y anulabilidad del acto administrativo. Y es que, aunque ambas acciones se orienten a promover la invalidez del mismo, lo cierto es que presentan más diferencias que sus fundamentos de hecho.

Cómo impugnar actos nulos de pleno derecho

Los actos nulos de pleno derecho solo son impugnables conforme a la lista tasada de motivos que hemos presentado antes. Sin embargo, la posibilidad de impugnarlos resulta imprescriptible.

Nótese que, en sí, el recurso administrativo para impugnar los actos de nulo derecho sí resulta prescriptible. Sin embargo, el interesado siempre podrá recurrir a la revisión de oficio, que no se somete a plazos en estos casos.

El hecho de que la declaración de nulidad del acto administrativo se pueda producir en un plazo tan amplio de tiempo determina que, en ocasiones, la situación jurídica nula resulta irreversible.

Ante estas situaciones debe darse una reparación por sustitución. Es decir, una indemnización de daños y perjuicios.

Cómo promover la anulabilidad del acto administrativo

Recordemos que no todas las irregularidades del acto administrativo lo hacen anulable. En este sentido, se ha señalado como irregularidades no invalidantes a aquellos defectos formales que no desarticulen el acto administrativo.

Es decir, si la irregularidad no priva al acto de aquellos requisitos indispensables para que alcance su fin (ni produce indefensión al interesado) no permitirá promover la anulabilidad del mismo.

La revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho

Así, la Administración debe revisar de oficio la nulidad de cualquier acto administrativo, por iniciativa propia o a solicitud del interesado. En cualquier caso, es necesario obtener previamente un dictamen favorable del Consejo de Estado.

No es necesario este informe para inadmitir a trámite esta solicitud, siempre que la misma no se base en causas de nulidad o carezcan manifiestamente de fundamento. Por tanto, los actos nulos de pleno derecho encuentran aquí otra ventaja frente a los anulables en cuanto a su posibilidad de impugnación.

En este tipo de procedimientos, el silencio administrativo (la falta de respuesta en plazo de seis meses) producirá los siguientes efectos:

  • Caducidad, cuando se iniciara de oficio.
  • Desestimación, cuando se iniciara a solicitud del interesado.

La declaración de lesividad de actos anulables

Cuando el acto fuera anulable (que no nulo de pleno derecho) y, además, favorable al interesado, la Administración tendrá que declarar su lesividad para el interés público antes de anularlo.

La declaración de lesividad se vincula al plazo de 4 años, ya que se produce ante actos anulables. Además, debe producirse previa audiencia de los interesados que puedan resultar afectados.

De nuevo, el plazo de seis meses sin resolución expresa determinará su caducidad.

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo en vía judicial

Agotada la vía administrativa, nada impide al interesado acudir a la vía judicial para lograr la impugnación del acto. En este sentido, el interesado deberá promover el correspondiente recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Sobre esta materia hemos escrito varios artículos que pueden resultar de utilidad. en ellos hemos hablado, en concreto:

Rectificación de errores materiales y aritméticos

Otro de los elementos a destacar en esta materia es la rectificación de errores materiales y aritméticos. Cuando el error que contenga el acto administrativo sea de esta naturaleza, la Administración podrá realizar las rectificaciones oportunas en cualquier momento.

Así lo dispone el art. 109 de la Ley 39/2015, que determina que esta operación se podrá realizar de oficio o a instancia de los interesados.

Revocación de actos administrativos

Por último, cabe señalar que la Administración puede revocar sus actos desfavorables o de gravamen. Para ello es necesario que:

  • No haya transcurrido el plazo de prescripción.
  • La revocación no suponga una dispensa o excepción prohibida por la Ley.
  • Y tampoco sea contraria al principio de igualdad, el interés público o el ordenamiento jurídico.

En estos casos no se produce un supuesto de nulidad o anulabilidad del acto administrativo. En realidad, estaríamos hablando de cualquier tipo de acto.