El orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo es la rama del Poder Judicial que se encarga de controlar la legalidad y oportunidad de la actividad de la Administración. Se trata, por tanto, de un control heterocompositivo, en la medida en que no es la administración quien se controla a sí misma, sino un poder externo (en concreto, el judicial).
Esta función de control viene atribuida por el artículo 106.1 de la Constitución, que impone a los tribunales la tarea de controlar:
- La potestad reglamentaria de la administración.
- La legalidad de la actuación administrativa.
- Y el sometimiento de esta actividad a los fines que la justifican.
La jurisdicción Contencioso-Administrativa se regula en la Ley 29/1998 (en adelante LJCA). A continuación se analizan los aspectos básicos de este orden jurisdiccional. a saber:
- Su ámbito.
- Las cuestiones prejudiciales.
Ámbito del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo
El orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo está encargado de controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa sujeta derecho administrativo. Como novedad a su predecesora, la Ley 29/1998 redefinió el concepto de Administración e incluyó en el ámbito de esta jurisdicción determinados actos de naturaleza materialmente administrativa.
De este modo, el objetivo de la jurisdicción Contencioso-Administrativa es garantizar el sometimiento a Derecho de las actuaciones administrativas. Esto incluye tanto actos como reglamentos, contratos y otras actuaciones y omisiones.
En definitiva, y separándose de la ley anterior, la ley 29/1998 Trata de evitar la aplicación de normas procesales privadas a las actuaciones encaminadas a fines de utilidad pública. Para ello es necesario aplicar determinados principios que no tendrían cabida en el ordenamiento privado.
Por qué una jurisdicción Contencioso-Administrativa
Como es sabido, la administración posee determinadas facultades que están por encima de las atribuidas a los particulares. El origen de estas facultades debe encontrarse en la necesidad de que la administración cumpla con los fines de interés general que la Constitución y las leyes le atribuyen.
En consecuencia se debe articular un sistema judicial que sea capaz de ejercer un control efectivo sobre la legalidad y oportunidad de sus actos. En este sentido, el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo tiene su origen en 1845. Sin embargo, la pieza sobre la que se asienta nuestro sistema actual es la ley de 27 de diciembre de 1956.
Esta norma, dictada durante el franquismo, especializó a los Magistrados que debían encargarse del control de la administración. Pero el paso del tiempo y, sobre todo, la aprobación de la Constitución hicieron necesaria una reforma el sistema que llegó en la actual ley 29/1998.
Ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa en la ley 29/1998
El ámbito de la jurisdicción Contencioso-Administrativa ocupa el Capítulo primero del Título Primero de la LJCA. En él se determina que los Juzgados y Tribunales de este orden conocerán de las pretensiones deducidas en relación:
- Con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo.
- Con las disposiciones generales de rango inferior a la ley.
- Y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
También corresponde a esta jurisdicción conocer pretensiones deducidas en relación a:
- Actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a derecho público de los órganos constitucionales.
- Actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial, así como la actividad administrativa de los órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales.
- Actuación de la administración electoral.
- Protección jurisdiccional derechos fundamentales.
- Contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación.
- Actos y disposiciones de corporaciones de derecho público.
- Actos administrativos de control o fiscalización en el ámbito de la concesión de servicios públicos.
- Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
- Y todas aquellas materias que le atribuya la ley.
En resumidas cuentas…
De lo antedicho se derivan los dos requisitos de competencia del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo:
- Que la pretensión tenga por objeto la actuación de las Administraciones Públicas.
- Y que tal actuación se someta a Derecho Administrativo.
Si el caso se engloba en este ámbito, resultarán competentes para enjuiciarlo los órganos del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Para conocer el órgano jurisdiccional competente en cada caso habrá que analizar:
- Las competencias (materiales) de cada órgano jurisdiccional. Gracias a ello se sabrá ante qué tipo de órgano debe presentarse el recurso.
- La competencia territorial del órgano jurisdiccional. Gracias a ello se sabrá qué órgano concreto es el que debe entrar a conocer del asunto.
El concepto de Administraciones Públicas
Como harían posteriormente las leyes 39/2015 y 40/2015, la LJCA definió qué se entiende por Administración Pública. Este concepto incluye:
- Administración General del Estado.
- Administraciones de las comunidades autónomas.
- Entidades que integran la administración local.
- Entidades de derecho público dependientes o vinculadas a las administraciones públicas.
Excepciones
El orden jurisdiccional contencioso administrativo no puede entrar a conocer las siguientes materias:
- Cuestiones expresamente atribuidas a otros órdenes jurisdiccionales, aunque estén relacionados con la actividad de las Administraciones Públicas.
- Recurso contencioso-disciplinario militar.
- Conflictos de jurisdicción o de atribuciones entre órganos de una misma administración.
- Recursos directos e indirectos contra Normas Forales fiscales que correspondan en exclusiva al Tribunal Constitucional.
Características generales del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo
La LJCA determina que la jurisdicción Contencioso-Administrativa es improrrogable. Sus órganos deben apreciar de oficio la falta de jurisdicción y resolver sobre la misma. Para ello se otorgará audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.
La declaración de falta de jurisdicción deberá ser fundada, indicándose el orden jurisdiccional que se estime competente. Además, si la parte demandante se persona en el plazo de un mes ante el orden que se declara competente se entenderá que lo hizo en la fecha en que se iniciara el plazo para interponer el recurso Contencioso-Administrativo.
Cabe señalar que la competencia de esta jurisdicción abarca el conocimiento y decisión de cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo siempre que se relacionen con un recurso contencioso administrativo. Como excepción, quedan a salvo las cuestiones de carácter constitucional, penal o lo dispuesto en los Tratados Internacionales.
La decisión sobre estas cuestiones prejudiciales e incidentales no vincula al orden jurisdiccional correspondiente.
Cuestiones prejudiciales ante el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo
Las cuestiones prejudiciales son aquellas que, sin resultar el objeto central del proceso, son fundamentales para resolverlo. Como las cuestiones prejudiciales pueden ser de muy diversa índole, el art. 10 LOPJ permite que los órdenes jurisdiccionales conozcan de asuntos que, en principio, no les están atribuidos privativamente.
Por tanto, una cuestión prejudicial es aquella que guarda relación con el objeto del proceso pero no es competencia del órgano que lo está conociendo.
La LJCA atribuye al orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo la competencia para conocer de cuestiones prejudiciales e incidentales con tres excepciones:
- Las relativas al orden penal.
- Las de carácter constitucional.
- Lo dispuesto en los Tratados Internacionales.
Sin embargo, lo decidido en sede Contencioso-Administrativa no produce efectos fuera del proceso ni vincula a la jurisdicción competente.
Esto implica que no es necesario suspender un proceso Contencioso-Administrativo a la espera de que el órgano competente resuelva sobre la cuestión principal, salvo en las excepciones mencionadas.
La cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional
La cuestión de inconstitucionalidad se regula en los artículos 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Debe promoverla el órgano jurisdiccional, de oficio o a instancia de parte, cuando considere que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución.
Planteamiento
La cuestión de inconstitucionalidad se plantea concluido el proceso y dentro del plazo para dictar sentencia. Concretará la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto constitucional infringido. Además, justificará en qué medida depende la resolución del asunto de esta cuestión.
La decisión de interponer esta cuestión se adopta mediante Auto previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. Estos dispondrán de un plazo común e improrrogable de 10 días para alegar lo que estimen sobre la pertinencia de plantear la cuestión o el fondo de esta. El Juez resolverá en plazo de 3 días.
El Auto por el que se decida plantear o no la cuestión de inconstitucionalidad no es susceptible de recurso. Sin embargo, puede intentarse plantear esta cuestión de nuevo en sucesivas instancias.
Si se decide plantear la cuestión de inconstitucionalidad, el proceso quedará suspendido hasta el pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
El órgano jurisdiccional elevará la cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional junto al testimonio de los autos principales y las alegaciones de las partes.
Admisión y procedimiento
El Tribunal Constitucional puede rechazar la cuestión mediante auto motivado, sin más audiencia que la del Fiscal General del Estado, cuando:
- Falten las condiciones procesales.
- La cuestión suscitada fuera notoriamente infundada.
La admisión a trámite se publicará en el BOE. Desde este momento, las partes del proceso principal podrán personarse ante el Tribunal Constitucional en plazo de 15 días y plantear alegaciones en otro plazo de 15 días.
El Tribunal Constitucional también dará traslado al Congreso de los Diputados, al Senado, al Fiscal General del Estado, al Gobierno y, en su caso, a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma. Estos podrán personarse y formular alegaciones en plazo común e improrrogable de 15 días.
Resolución y efectos de la sentencia
Obtenidas todas las alegaciones, el Tribunal Constitucional resolverá en plazo de 15 días, salvo que estime necesario extender este plazo hasta 30 días y motive su decisión.
La sentencia:
- Tendrá valor de cosa juzgada.
- Vinculará a todos los poderes públicos.
- Producirá efectos generales desde su publicación en el BOE.
- Corregirá la jurisprudencia emitida por los tribunales de justicia.
- Será comunicada a las partes por el órgano jurisdiccional, que se vinculará a la misma.
Además:
- Si es desestimatoria, impedirá el planteamiento ulterior de la cuestión fundado en la misma infracción del mismo precepto.
- Si es estimatoria determinará la nulidad de los preceptos impugnados, aunque no permitirá la revisión de procesos ya terminados.
La cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
Los órganos jurisdiccionales nacionales deben aplicar el Derecho de la Unión Europea. Con el fin de armonizar la actuación judicial de cada Estado miembro, estos órganos deben plantear la cuestión prejudicial frente al TJUE cuando aparezcan dificultades interpretativas.
Solo el TJUE es competente para pronunciarse sobre este tipo de cuestiones prejudiciales, que abarcan:
- Interpretación del Tratado.
- Validez e interpretación de actos de las Instituciones de la Unión Europea.
- Interpretación de estatutos de los organismos creados por el Consejo, si así lo prevén tales estatutos.
Existe un procedimiento prejudicial de urgencia. El procedimiento común se resuelve en dos fases:
- Planteamiento de la cuestión. Son competentes los órdenes jurisdiccionales nacionales, produciéndose la suspensión del procedimiento hasta la resolución del TJUE. La cuestión prejudicial debe plantearse antes de la firmeza de la sentencia nacional.
- Resolución de la cuestión. Es competente el TJUE. El pronunciamiento tendrá fuerza de cosa juzgada y resultará vinculante para el órgano nacional. De hecho, sus efectos se extienden a todos los órdenes jurisdiccionales de todos los Estados miembros.