La potestad sancionadora de la Administración

Llamamos potestad sancionadora de la Administración a la capacidad que tienen las Administraciones Públicas para vigilar y corregir las conductas de los ciudadanos. Recordemos que, conforme al artículo 103 de la Constitución, la Administración “sirve con objetividad los intereses generales”. Esta función de garante del interés común le confiere algunas facultades extraordinarias o potestades.

Entre las potestades de la Administración para salvaguardar los intereses generales se encuentra la potestad sancionadora. Esta consiste, básicamente, en la facultad de sancionar las conductas ilegales de los administrados.

Analicemos, por tanto, cómo se articula la potestad sancionadora de la Administración.

¿Qué es la potestad sancionadora de la Administración?

La potestad sancionadora permite a las Administraciones Públicas valorar las conductas de los interesados y castigar aquellas que resulten ilegales. En esta primera etapa debemos diferenciar los conceptos de:

  • Infracción administrativa. La infracción es la conducta que ha vulnerado la legalidad. Como tal, puede ser una conducta activa (por ejemplo, conducir bajo los efectos del alcohol) o pasiva (por ejemplo, desobedecer la orden de un agente de policía). Las conductas pasivas también se conocen como omisiones.
  • Sanción administrativa. La sanción es el castigo que lleva asociada la infracción. Puede consistir en la privación de bienes o derechos, así como en la imposición de multas.
    Es fundamental diferenciar las sanciones administrativas de los medios de ejecución forzosa, así como de los delitos. Más adelante entraremos en estas cuestiones.

¿Qué diferencia el Derecho Administrativo sancionador del Derecho penal?

Las ramas del Derecho Administrativo (en su vertiente sancionadora) y el Derecho Penal comparten muchas características. Sus rasgos comunes versan en torno a las garantías del procedimiento y la salvaguarda de los derechos fundamentales del infractor.

Sin embargo, es importante diferenciar ambos sistemas. Su alcance e incluso la forma de dirimir responsabilidades e imponer consecuencias son muy diferentes.

Órganos competentes

En primer lugar, la potestad sancionadora de la Administración recae sobre órganos administrativos, mientras que la potestad sancionadora penal recae sobre los Juzgados y Tribunales del orden Penal. Así, las primeras infracciones son de tipo administrativo, mientras que las segundas son de tipo penal.

Privación de libertad

En segundo lugar, conviene recordar que el artículo 25 de la Constitución diferencia entre los delitos y faltas (propias de la responsabilidad penal) y las infracciones administrativas (propias de la responsabilidad administrativa). Además, nos explica que las sanciones administrativas no pueden implicar la privación de libertad. En sentido contrario, la condena penal arquetípica es la pena de prisión.

Sistema de recursos

En tercer lugar, y a consecuencia de los órganos competentes para dirimir cada tipo de responsabilidad:

  • Las condenas penales solo pueden impugnarse mediante el sistema de recursos judiciales. Esto implica que para defenderte de una condena penal o recurrirla necesitarás la ayuda de técnicos jurídicos (abogado y procurador).
  • Mientras que las sanciones administrativas deben impugnarse mediante el sistema de recursos administrativos y, solo en el caso de que este sistema falle, acudir a la sede judicial. El procedimiento administrativo es esencialmente gratuito.
    Los recursos judiciales asociados a este tipo de sanciones se resolverán ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa. De modo que los tribunales ejercen una función de control sobre la potestad sancionadora de la Administración. Por supuesto, al llegar a sede judicial necesitarás la asistencia de abogado y procurador.

En definitiva, aunque el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionador empleen principios comunes, se trata de regímenes sancionadores muy diferentes.

¿Qué diferencia una sanción administrativa de los medios de ejecución forzosa?

Mucha gente confunde los medios de ejecución forzosa con la potestad sancionadora. No es de extrañar, si tenemos en cuenta que entre los medios de ejecución forzosa se encuentran las multas coercitivas, el apremio sobre el patrimonio e incluso la compulsión sobre las personas.

Pero debemos recordar que el objetivo de una y otra expresión de las Administraciones Públicas es diferente:

  • La potestad sancionadora trata de castigar aquellas conductas que contravienen la Ley.
  • Mientras que los medios de ejecución forzosa tratan de forzar el cumplimiento de la misma.

Por ejemplo, si has aparcado el coche donde no debías, la policía podrá imponerte una multa de aparcamiento. En este caso se trata de un ejercicio de potestad sancionadora. Su objetivo es castigarte por desobedecer la ordenanza de circulación.

Sin embargo, si lo que has hecho es edificar en terreno no urbanizable, al margen de que te imponga o no una multa, la Administración podrá ordenarte el derribo de la edificación. En caso de que no lo hagas, ordenará la ejecución subsidiaria. Es decir, enviará a un tercero para que derribe la edificación a tu costa.

Como ves, las sanciones tienen una proyección “a pasado”. El único efecto que proyectan hacia el futuro es la posibilidad de que su amenaza evite nuevas infracciones.

Sin embargo, la ejecución forzosa tiene una proyección “a futuro”. Su objetivo no es castigar tu conducta, sino crear un nuevo escenario acorde con la Ley.

Aunque esta diferencia pueda resultar excesivamente técnica, en realidad tiene un importante peso en el sistema de recursos. Por ejemplo, mucha gente desconoce que cuando se le impone una multa coercitiva seguirá recibiendo sanciones hasta que corrija su conducta. De modo que pagarla no resolverá la situación, al contrario de lo que ocurriría con una sanción administrativa.

Regulación de la potestad sancionadora de la Administración

Aunque la Ley encargada de regular la potestad sancionadora de la Administración debería ser la 40/2015 (y a ello dedica sus artículos 25 – 31), lo cierto es que el procedimiento sancionador ha quedado regulado en la Ley 39/2015.
Sin embargo, debemos entender estas normas como la regulación general y subsidiaria de la potestad sancionadora de la Administración. Recordemos que cada procedimiento sancionador puede establecer particularidades en materia de:

  • Órganos competentes.
  • Plazos.
  • Formas de iniciación y terminación.
  • Publicación.
  • Informes a recabar.

Los principios de la potestad sancionadora de la Administración

Ya hemos visto las diferencias entre la potestad sancionadora de la Administración, los medios de ejecución forzosa y el Derecho Penal. Establecer estas diferencias es necesario porque, ciertamente, estas ramas tienen principios comunes.

Por tanto, vamos a analizar los principios de la potestad sancionadora, que persiguen garantizar el máximo respeto a los derechos del afectado, pese a que se le imponga un castigo por su conducta ilícita.

Entre estos principios destacan:

  • Legalidad.
  • Tipicidad.
  • Responsabilidad.
  • Irretroactividad.
  • Proporcionalidad.
  • Non bis in idem.
  • Prescripción.

Entremos a analizar en detalle cada uno de estos principios.

Principio de legalidad

El principio de legalidad impide que se sancionen acciones u omisiones que la legislación vigente no reconozca como infracciones. Está íntimamente ligado con el principio de tipicidad, del que hablaremos más adelante.

Sin embargo, presenta una mayor de variedad de efectos, ya que somete el procedimiento sancionador a la ley. Lo que significa que:

  • Solo los órganos sancionadores podrán castigar infracciones.
  • Además, para hacerlo deberán instruir el procedimiento sancionador regulado en el Ley.
  • Y el interesado siempre dispondrá de los recursos, presunciones y respuestas que la Ley habilite en su defensa.

Principio de tipicidad

Una conducta típica es aquella que encaja con la descripción de la conducta ilícita que hace la normativa sancionadora. Por tanto, el principio de tipicidad impide que se sancionen acciones u omisiones que, en el momento de cometerse, no estuvieran descritas como infracciones en la normativa administrativa.

Como ya hemos anticipado, es una de las vertientes del principio de legalidad. Sin embargo, pone en el escenario algunos elementos muy interesantes:

  • Si la conducta del interesado no coincide con la conducta-tipo descrita como infracción, este no podrá ser sancionado.
  • En el caso de que la conducta-tipo se haya introducido en el ordenamiento tras la realización de la conducta, esta tampoco podrá sancionarse. Por lo que es fundamental atender al impacto temporal de las normas sancionadoras.

Recordemos que el tipo también debe describir la sanción asociada a cada infracción. De modo que las infracciones se clasificarán en leves, graves y muy graves, y cada una de ellas tendrá una sanción asociada sin que se pueda imponer otra.

Por último, el principio de tipicidad impide que las normas sancionadoras se apliquen de forma analógica. Lo que significa que la norma sancionadora castiga una conducta y solo esa. En ningún caso se castigan aquellas situaciones que se le puedan parecer si no disponen de una norma sancionadora específica.

Principio de responsabilidad

La Ley 40/2015 señala en su artículo 28 que solo pueden sancionarse aquellas infracciones cometidas por quienes sean responsables de las mismas, a título de dolo o culpa. Esto impide que una persona pueda ser castigada por el resultado de eventos sobre los que no tiene control, como los derivados de fuerza mayor.

Por otro lado, el principio de responsabilidad permite que:

  • Varias personas respondan solidariamente por las infracciones cometidas en común.
  • Y que las sanciones administrativas sean compatibles con la exigencia de reparar el daño o restaurar la situación al estado en que se encontrara antes de cometer la infracción.

Principio de irretroactividad

El principio de irretroactividad impide que las infracciones reguladas después de cometer la acción u omisión puedan sancionarse. Es decir, la norma sancionadora debe ser previa a la infracción para que esta se pueda castigar.

En sentido contrario, las disposiciones sancionadoras que produzcan efectos favorables para el infractor (como una multa de menor cuantía o una prescripción más rápida) sí tendrán efectos retroactivos. Esta retroactividad de las disposiciones favorables se aplica tanto en la fase de instrucción como de ejecución.

Por tanto, el interesado nunca podrá ser perjudicado por una norma posterior más severa. Pero, en todo caso, recibirá los beneficios que pueda aportar la norma posterior más laxa.

Principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad se regula en el artículo 29 de la Ley 40/2015, e implica que una sanción administrativa nunca puede suponer:

  • La privación de libertad, sea de forma directa o indirecta.
  • Un beneficio frente al cumplimiento de la Ley. Es decir, la comisión de una infracción nunca puede ser más económica que el pago de su castigo.
  • Una desproporción con la infracción cometida. Es decir, la sanción se adaptará a la gravedad de la infracción y a las circunstancias concurrentes. En particular, a la hora de determinarse la gravedad de la infracción se atenderá a criterios como:
    • Grado de culpabilidad o existencia de intencionalidad.
    • Continuidad o persistencia en la conducta infractora.
    • Naturaleza de los perjuicios causados.
    • Reincidencia.

Por último, este artículo regula la respuesta sancionadora ante infracciones concurrentes o continuadas:

  • Cuando para cometer una infracción se deban cometer otras, solo se aplicará la sanción correspondiente a la infracción más grave.
  • Y cuando se cometan una serie de infracciones que violen la misma norma, se sancionarán como infracción continuada.

Principio non bis in idem

Non bis in idem significa, literalmente, “no dos en lo mismo”. Se trata de un principio del Derecho que impide que se apliquen dos (o más) sanciones para la misma infracción. Esto incluye los supuestos en que concurran la responsabilidad penal y administrativa.

De modo que cuando una conducta ya se haya castigado, sea penal o administrativamente, no podrá volver a sancionarse si existe identidad de:

  • Sujetos. Es decir, que tanto los infractores como los eventuales perjudicados sean las mismas personas.
  • Fundamento. Es decir, que los perjuicios concurrentes hayan sido ocasionados por la misma infracción.

Principio de prescripción

El principio de prescripción determina que las infracciones y sanciones se vinculan a un plazo de prescripción, tras el cual no resultarán exigibles. Cada norma sancionadora puede establecer sus propios plazos. Pero a falta de especificación se emplearán los plazos subsidiarios de la Ley 40/2015, que son:

  • Infracciones. Este plazo comienza a contar en el momento en que se cometa la infracción. Si se tratara de infracciones continuadas, el plazo empezará a contar cuando se detenga la conducta.
    El plazo de prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento sancionador, aunque volverá a correr si este está paralizado durante más de un mes si la paralización no es imputable al infractor.
    Los plazos subsidiarios de prescripción de infracciones administrativas son:
    • Leves: 6 meses.
    • Graves: 2 años.
    • Muy graves: 3 años.
  • Sanciones. En el caso de las sanciones, el plazo de prescripción comienza a correr desde el día siguiente al de ejecución de la resolución sancionadora. De nuevo, se paralizará si se inicia el procedimiento de ejecución, volviendo a correr cuando este lleve más de un mes detenido por causa que no sea imputable al infractor.
    Los plazos subsidiarios de prescripción de sanciones administrativas son:
    • Leves: 1 año.
    • Graves: 2 años.
    • Muy graves: 3 años.

El procedimiento sancionador

Como hemos explicado, los principios de legalidad y tipicidad determinan que la potestad sancionadora de la Administración debe ejercitarse en el seno de un procedimiento legalmente regulado.

Se trata del procedimiento sancionador. Ya hemos señalado que sus rasgos esenciales están contenidos en la Ley 39/2015, pero a continuación vamos a ofrecer un esquema.

Actuaciones previas

Las actuaciones previas son aquellas que se celebran antes del inicio del procedimiento y que tratan de esclarecer las circunstancias del caso y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

Cuando el procedimiento es de tipo sancionador, las actuaciones previas tratarán de determinar con la mayor precisión posible:

  • Hechos susceptibles de motivar el inicio de actuaciones.
  • Identificación de la persona o personas responsables.
  • Circunstancias relevantes del caso.

Estas actuaciones se llevan a cabo por los órganos de inspección e investigación o, en su defecto, por aquel que determine el competente para iniciar o resolver el proceso.

Iniciación del procedimiento

Supone la verdadera apertura del procedimiento sancionador. Se produce mediante la resolución o acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá notificarse tanto al órgano instructor como al presunto o presuntos responsables.

Por tanto, los procedimientos sancionadores se inician de oficio, mediante acuerdo del órgano competente, que puede actuar:

  • Por iniciativa propia.
  • Como consecuencia de la orden de un superior.
  • A petición razonada de otros órganos.
  • O por denuncia.

Este acuerdo de iniciación debe contener, al menos:

  • Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
  • Hechos que motivan la incoación del procedimiento, incluyendo su posible calificación y sanciones.
  • Identificación del instructor y Secretario, señalando su régimen de recusación.
  • Órgano competente para resolver el procedimiento, señalando la norma habilitante.
  • Medidas provisionales acordadas, en su caso.
  • Indicación:
    • Del derecho a formular alegaciones y a la audiencia, así como los respectivos plazos.
    • De la posibilidad del presunto responsable para reconocer voluntariamente su responsabilidad. En este caso se podrá resolver el procedimiento, aplicándose una reducción mínima del 20 % sobre el importe de la sanción propuesta.
    • Y de que, en caso de no formular alegaciones, el acuerdo de iniciación puede considerarse como propuesta de resolución si se pronuncia acerca de la responsabilidad imputada.

Instrucción del procedimiento

La instrucción del procedimiento persigue determinar con precisión los hechos y fundamentos de derecho aplicables al caso. Así se logrará determinar si existe o no una infracción, quién o quienes son sus responsables y graduar la sanción correspondiente.

La instrucción se inicia con las alegaciones del inculpado, presentadas en un plazo de 15 días desde que recibiera el acuerdo de incoación. Además, podrá presentar documentos, información y proponer la práctica de prueba.

Con las alegaciones en su poder, el órgano instructor realizará todas las actuaciones probatorias, así como las indagaciones y comprobaciones que requiera. Realizadas todas las actuaciones de instrucción, este órgano emitirá una propuesta de resolución.

La propuesta de resolución fija los hechos, señalando los que se consideran probados y calificándolos jurídicamente. Además, determinará tanto la infracción cometida como sus responsables y la sanción propuesta.

Por supuesto, la propuesta de resolución podría determinar que no existe infracción alguna o que, habiéndola, no existen responsables.

Esta propuesta se notificará a los inculpados, que podrán presentar alegaciones y acudir al trámite de audiencia. Todos los documentos resultantes se remitirán al órgano competente para resolver para que pueda finalizar el procedimiento.

Finalización del procedimiento

Aunque el órgano competente para resolver todavía podría solicitar la realización de actuaciones complementarias, lo más frecuente es que emita su resolución motivada. La resolución motivada se redacta en un plazo de 10 días, a la vista de toda la documentación generada durante la fase de instrucción.

Esta resolución, que tiene la naturaleza de acto administrativo (y por tanto se puede recurrir como tal), señala:

  • Las medidas sancionadoras aplicables. Como ya hemos indicado, en ningún caso pueden suponer la privación de libertad. Sin embargo, sí pueden privar al responsable de algunos derechos, así como imponerle multas.
  • En su caso, las medidas accesorias aplicadas. Principalmente se trata de restaurar el daño o rehabilitar la situación a su estado anterior. Por ejemplo, pueden suponer una demolición o la devolución de bienes o derechos.
    También pueden incluir inhabilitaciones y confiscación de bienes.