Procedimiento administrativo: todo lo que necesitas saber

El procedimiento administrativo es el conjunto de actos reglados que debe realizar la Administración para producir un acto administrativo. Como ya hemos señalado en otros artículos, el artículo 103 de la Constitución determina el sometimiento de la actuación administrativa a la satisfacción del interés general.

Con el objetivo de garantizar la adecuación de la actuación administrativa a este fin se articula un procedimiento, gracias al cual se refuerzan los principios de:

• Legalidad.
• Seguridad jurídica.
• Interdicción de la arbitrariedad.
• Igualdad.
• Objetividad.

De modo que los procedimientos administrativos se configuran como la vía apta para la actuación administrativa. La norma encargada de desarrollar este procedimiento administrativo, en desarrollo del art. 105.c) de la Constitución, es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

La naturaleza del procedimiento administrativo

Así, el procedimiento administrativo es la garantía de que la Administración opera con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Estos procedimientos se constituyen de cauces formales, que equilibran la eficacia de la actuación administrativa y la defensa de los derechos e intereses legítimos de ciudadanos y empresas.

También puede definirse como un “conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”. Tal definición proviene de la exposición de motivos de la Ley 39/2015

El lector avezado habrá comprobado que no se emplea la palabra “proceso”. En el sector jurídico, el proceso tiene una connotación jurídica. De modo que se puede hablar:

• Del proceso contencioso-administrativo para denotar al que se resuelve ante este órgano jurisdiccional.
• Y del procedimiento administrativo para denotar al que se resuelve ante órganos administrativos.

En definitiva, el procedimiento administrativo se resuelve en la propia vía administrativa (es decir, por órganos de las Administraciones Públicas), y está sometido al control del Poder Judicial por medio del recurso contencioso-administrativo.

Tipos de procedimiento administrativo

Es importante destacar que las Administraciones Públicas no emplean tan solo un procedimiento. Así, la Ley 39/2015 regula las bases generales del procedimiento común, siendo subsidiario para los procedimientos especiales.

Sin embargo, otras disposiciones legales pueden regular sus propios procedimientos. Además, determinados procedimientos quedan fuera del alcance de la Ley 39/2015. Se trata, en particular, de las actuaciones y procedimientos en materia de:

• Tributos y aduanas.
• Gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
• Tráfico y seguridad vial.
• Extranjería y asilo.

Al margen de la diferencia entre los procedimientos comunes y especiales, existen clasificaciones derivadas de la actuación que está desplegando al Administración. Siguiendo a Giannini podemos clasificar los procedimientos administrativos en:

• Procedimientos declarativos y constitutivos. Mientras los primeros se limitan a reconocer un derecho, los segundos producen situaciones jurídicas nuevas.
• Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y autorizativos. Se trata de las modalidades que puede adoptar el procedimiento constitutivo, según su causa.
• Procedimientos simples y complejos. Dependen del número de objetivos perseguidos. Así, son procedimientos simples los que tan solo persiguen satisfacer el interés público, mientras que los son complejos los que persiguen la satisfacción de varios intereses.
• Procedimientos organizativos, sancionadores y ejecutivos. Dependen de la potestad administrativa que se encauce por medio de los mismos.

Estas tipologías deben hacernos conscientes de que la Administración puede instrumentar diferentes facultades por medio de sus procedimientos, lo que supondrá la vinculación a una u otras normas o principios. Más allá de ello, se trata de una división doctrinal, sin demasiado peso práctico.

Elementos subjetivos del procedimiento administrativo

Los elementos subjetivos son las personas intervinientes. En el caso de los procedimientos administrativos existen dos polos, en desigualdad de posición:

• La posición “superior” está ocupada por el órgano administrativo, personificado en su titular. Es quien debe realizar la cadena de trámites conducente a una resolución administrativa.
• La posición “inferior” está ocupada por el interesado, que es fundamentalmente quien trata de hacer valer sus derechos e intereses legítimos frente a la Administración.

Si bien es cierto que la legislación administrativa trata de romper este esquema vertical (de hecho, ya no habla de “administrado”, sino de “interesado”), no lo es menos que las facultades que asisten al órgano administrativo son más extensas que las del interesado.

Así, el órgano administrativo tiene atribuidas facultades cuasi-judiciales, como explicamos en nuestro artículo sobre la eficacia de los actos administrativos. No solo tendrán la capacidad decisoria durante el procedimiento sino que, una vez resuelto, gozarán de presunción de validez y legalidad y de la potestad ejecutoria.

Al interesado no le quedan más que potestades rogatorias (solicitar el inicio de un procedimiento, la exposición del expediente o la aportación de documentación y pruebas) o reactivas (presentar alegaciones o recursos). De hecho, la mayor potestad del interesado es poder acudir a la jurisdicción Contencioso-Administrativa a exigir el control de la actuación de la Administración.

El titular de la competencia

Aunque veníamos siguiendo la Ley 39/2015, las reglas sobre titularidad de competencias administrativas se encuentran en la Ley 40/2015. Esto se debe a que la primera norma regula la actividad administrativa “ad extra” (procedimiento, actos, recursos…) y la segunda la regula “ad intra” (bases del régimen jurídico, principios de la responsabilidad y la potestad sancionadora y organización y funcionamiento).

El titular de la competencia, por tanto, puede ser un funcionario o un órgano colegiado. En cualquier caso debe seguir el precepto constitucional de servir con objetividad al interés general. Y para garantizar esta objetividad, la Ley 40/2015 introduce dos mecanismos, de los que hablamos a continuación.

Abstención

La abstención es un deber de las autoridades y personal al servicio de la Administración, que les obliga a no intervenir en aquellos procedimientos en los que concurran las siguientes circunstancias:

• Tener interés personal en el asunto o en otros que puedan depender de su resolución.
• Ser administrador de sociedad o entidad interesada o tener un juicio pendiente con algún interesado.
• Tener vínculo matrimonial o similar o parentesco de hasta el 4º grado de consanguinidad o 2º de afinidad con:
  • El interesado.
  • Sus representantes legales, mandatarios o asesores.
  • Administradores de entidades o sociedades interesadas.
• Compartir despacho profesional o estar asociado con el interesado para el asesoramiento, representación o mandato.
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta.
• Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento.
• Tener relación de servicio o haberla tenido en los dos últimos años con cualquier persona natural o jurídica involucrada.

Ante tales casos deben comunicarlo a su superior jerárquico, que podrán ordenar la abstención. Nótese que la no abstención no supone per se la invalidez del acto administrativo.

Recusación

La recusación es una figura muy similar a la abstención. Ambas persiguen el mismo fin: garantizar la objetividad de la resolución. Sin embargo, mientras la abstención depende del propio actuante, la recusación puede ser invocada por las partes.

Basta con que concurra cualquiera de las causas de abstención para que los interesados puedan plantear la recusación. deberán hacerlo por escrito, en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

Al día siguiente, el recusado debe manifestar a su superior si concurre la causa alegada.

• Cuando concurra causa de abstención, el actuante quedará recusado. Inmediatamente se le nombrará un sustituto.
• En caso de negarse, el superior podrá realizar las comprobaciones que estime oportunas y dispondrá de un plazo de tres días para resolver.

Interesados

Volviendo a la Ley 39/2015, los interesados son quienes tienen derechos o intereses legítimos individuales o colectivos que puedan resultar afectados por el procedimiento. El artículo 4 de la LPACAP detalla este concepto, señalando como interesados a quienes:

• Promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• O sin haberlo iniciado posean derechos que puedan quedar afectados.
• También a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento, antes de que recaiga la resolución definitiva.

Además, este artículo añade dos supuestos particulares, que son los correspondientes a:

• Asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales. estas son titulares de intereses legítimos colectivos. Lo cual les permite que los colectivos inicien procedimientos o se personen en los mismos.
• Derecho-habientes de derechos transmisibles. Así, las relaciones jurídicas transmisibles permiten la subrogación del nuevo titular en el procedimiento.

También puede ocurrir que exista una pluralidad de interesados, caso en el cual las actuaciones se entenderán con:

• Quien designe el colectivo al efecto.
• O bien, quien figure en primer término.

Por último, si aparecieran nuevos interesados durante la tramitación del procedimiento se les comunicará esta tramitación para que puedan comparecer en el mismo.

Capacidad de obrar

La capacidad de obrar se identifica con la idoneidad del sujeto para producir efectos jurídicos con sus actos. Por tanto, es un requisito imprescindible para formar parte del procedimiento administrativo.

La LPACAP otorga capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas a:

• Personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar conforme a las normas civiles.
• Menores de edad para el ejercicio de determinados derechos e intereses. Cabe recordar que, aunque el Derecho Civil avanza en una dirección cada vez más permisiva, la plena capacidad de obrar se adquiere con la mayoría de edad. Por tanto, si la Ley no contuviera esta previsión sería imposible que los menores de edad actuaran frente a la Administración.
• Grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica, así como patrimonios independientes o autónomos.

En definitiva, la capacidad de obrar es absolutamente amplia, cubriendo prácticamente cualquier supuesto jurídico, salvo los menores incapacitados y otras escasas excepciones.

Representación

La Ley 39/2015 también permite que el interesado actúe por medio de representante.

Para representar a un interesado basta con ser una persona física con capacidad de obrar. También pueden ser representantes las personas jurídicas, cuando este fin esté previsto en sus Estatutos.

La representación no tiene por qué acreditarse cuando se realicen actos y gestiones de mero trámite. Sin embargo, será necesario demostrarla cuando, en nombre de otra persona, se pretenda:

• Formular solicitudes.
• Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
• Interponer recursos.
• Desistir de acciones.
• Renunciar a derechos.

A tal efecto, se permite acreditar la representación por cualquier medio admitido en derecho, incluyendo el apoderamiento apud acta. Para apoderar a una persona de este modo basta con acudir personalmente al órgano, aunque también se puede hacer mediante comparecencia electrónica.

En el caso de que concurra un defecto en la representación, el acto realizado se podrá subsanar mediante la confirmación por el interesado en plazo de 10 días.

Identificación y firma

Determinados trámites dentro del procedimiento administrativo requieren que el interesado se identifique y firme. Se trata de los mismos que requieren la acreditación de la representación, y que se han indicado en el apartado anterior.

Para ello se empleará el DNI, NIE, NIF o equivalente. Además, pueden emplearse determinados sistemas electrónicos, como la firma electrónica y el certificado digital.

Asistencia técnica

Dado que estos procedimientos se realizan en el marco de la Administración, la asistencia técnica (por un abogado, asesor o gestor, por ejemplo) no es obligatoria. Sin embargo, es cierto que en la mayoría de las ocasiones el particular tendrá mayores garantías de éxito si cuenta con la asistencia técnica necesaria.

En estos casos, debe saber que el artículo 53.1.g) de la Ley 39/2015 reconoce su derecho a actuar “asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses”.

No obstante, en determinadas situaciones puede ser preceptiva la intervención de asesores como arquitectos técnicos o peritos.

Principios del procedimiento administrativo

Aunque no aparecen contemplados en la Ley 39/2015, la doctrina es unánime a la hora de reconocer la aplicación de ciertos principios al procedimiento administrativo. A continuación se recogen los más importantes de ellos, repetidamente acogidos por la jurisprudencia:

• Contradictorio.
• Inquisitivo.
• Celeridad.
• Transparencia.
• Publicidad.
• Gratuidad.

Analicemos las implicaciones de cada uno de estos principios al procedimiento de las Administraciones Públicas.

Principio contradictorio

El principio contradictorio deja en manos de las partes el desarrollo del procedimiento. Así, los interesados pueden participar activamente en los trámites de muy diversas formas.

En primer lugar, el procedimiento administrativo puede ser promovido a solicitud del interesado. Además, en caso de haberse iniciado (sea de oficio o a instancia de parte) un procedimiento que pueda afectar a otros interesados, estos podrán intervenir en el mismo.

Pero la participación del interesado no se limita a la fase de iniciación, ya que todavía podrá presentar alegaciones o proponer la práctica de pruebas y diligencias.

Incluso en el momento final del procedimiento, las partes pueden tener un papel protagonista, ya que la Ley 39/2015 permite que este finalice por medio de acuerdos. Se trata de la terminación convencional, regulada en el artículo 86 de esta Ley.

Principio inquisitivo

Sin embargo, el principio contradictorio no tiene tanto peso en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial. Así, el órgano administrativo encargado de resolver el asunto también jugará un papel activo.

Así se deriva del artículo 71 de la Ley 39/2015, que determina que el procedimiento debe impulsarse de oficio en todos sus trámites. Otra manifestación del principio inquisitivo es la posibilidad del órgano administrativo de incluir en su resolución cuestiones no alegadas por los interesados.

Es decir, al contrario de lo que ocurre en el proceso judicial, en los procedimientos administrativos el principio de congruencia se ve matizado por esta facultad del órgano encargado de resolver, cuyo único límite es la imposibilidad de agravar la situación inicial de las partes.

Nótese que no se trata de que el órgano administrativo pueda desoír las solicitudes de las partes, sino de que puede resolver más allá de las mismas.

Principio de celeridad

El principio de celeridad también se regula en el antedicho artículo 71 de la Ley 39/2015. Básicamente implica la necesidad de tramitar el procedimiento sin incurrir en dilaciones indebidas.

En este sentido destaca la tramitación electrónica, que trata de potenciar la rapidez, la seguridad y la transparencia del procedimiento. Pero la tramitación electrónica no es la única manifestación del principio de celeridad.

Como ya se ha indicado, el órgano administrativo debe impulsar de oficio todos los trámites. Y para ello dispone de herramientas como la aprobación de medidas provisionales (art. 56) o la acumulación de procedimientos (art. 57).

Principios de transparencia y publicidad

Los principios de transparencia y publicidad permiten a los interesados conocer del procedimiento que se está tramitando. Cabe señalar que se trata de principios y no de derechos absolutos. De modo que, en realidad, su contenido está limitado por la propia ley.

El artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015 reconoce el derecho de los interesados a conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en que intervengan en cualquier momento. También les reconoce el derecho a obtener copias de los documentos contenidos en tales procedimientos.

La letra b) del mismo artículo reconoce el derecho a identificar a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas. Este derecho es particularmente importante, pues se relaciona con la posibilidad de solicitar la abstención de quien pudiera resultar parcial en sus resoluciones, como se ha comentado anteriormente.

Pero, probablemente, la norma más relevante en esta materia no sea la Ley 39/2015, sino la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. El objetivo de esta ley es reforzar la transparencia de la actuación de las Administraciones Públicas, garantizando el acceso a la información, derecho reconocido en el artículo 105.b) de la constitución con el único límite fijado en:

• La información que pueda afectar a la seguridad y defensa del Estado.
• Aquella empleada para la averiguación de delitos.
• Y aquella cuya publicación pueda afectar a la intimidad de las personas.

A estas fronteras, la Ley 19/2013 añade otras, que son aquellas informaciones que puedan afectar a:

• Relaciones exteriores.
• Seguridad pública.
• Tutela judicial efectiva.
• Funciones de vigilancia, inspección y control.
• Secreto profesional y propiedad intelectual e industrial.
• Garantía de confidencialidad.
• Protección del medio ambiente.

Principio de gratuidad

Aunque no se regule expresamente, el principio de gratuidad rige el procedimiento administrativo. En este sentido, el interesado solo puede ser compelido a abonar el coste de sus pruebas o las eventuales tasas que puedan derivarse. Evidentemente, esto podría entenderse como un límite al principio de gratuidad, que podría poner en duda su efectividad real.

Las fases del procedimiento administrativo

Hemos definido el procedimiento administrativo como un conjunto ordenado de trámites. Estos pueden diferenciarse en tres fases, aunque parece que la Ley 39/2015 establezca cuatro o incluso cinco:

1. Fase de iniciación. Se trata del pistoletazo de salida para el comienzo de los trámites. Existen diferentes formas de promover el procedimiento, que en todo caso comenzará mediante el acuerdo de iniciación.
2. Fase de instrucción. Durante esta fase deben reunirse todos aquellos elementos de hecho que permitan al órgano formarse una convicción sobre la cual resolver, aplicando las normas jurídicas. Resultan de particular importancia la aportación de pruebas, la solicitud de informes y la participación de los interesados.
3. Fase de finalización. Determina la terminación del procedimiento, que se produce mediante la emisión de una resolución, o bien mediante el desistimiento, denuncia o caducidad.

Fuera de estas fases, que son las propias del trámite administrativo, la Ley 39/2015 incluye lo que parecen dos fases adicionales, aunque no lo sean en propiedad:

• La ordenación del procedimiento. No se trata de una fase en sí, ya que sus principios se cumplen durante todo el procedimiento.
• La ejecución. Tampoco se trata de una fase del procedimiento, ya que lo que se ejecuta es el propio acto administrativo, que es el resultado de aquel.

A continuación analizamos estas tres fases. Aprovechamos para hacer una mención a la ordenación, aunque no hablaremos de la ejecución por haber tratado ya el tema en nuestro artículo sobre la validez de los actos administrativos.

Ordenación de los procedimientos administrativos

Al contrario de como lo hace la Ley 39/2015, empezamos la exposición hablando de la ordenación porque introduce normas aplicables a toda la tramitación del proceso administrativo.

Así, la ordenación no es más que la forma que siguen las actuaciones de la Administración en el seno del procedimiento. Esta se regula en los artículos 70 – 74, que determinan:

1. Que el procedimiento se tramitará por medio de un expediente administrativo. El expediente administrativo es “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
   Es decir, el expediente es la colección de documentos (generalmente en formato electrónico, aunque nuestras Administraciones Públicas siguen empleando papel) en los que se detallan aquellos elementos relevantes para resolver el procedimiento.
   Estos deben ir indexados y ordenados, y pueden excluir la información auxiliar o de apoyo como:
   1. Notas.
   2. Borradores.
   3. Opiniones.
   4. Resúmenes.
   5. Informes internos.
2. Como ya hemos indicado, el procedimiento se somete a los principios de celeridad, transparencia y publicidad, impulsándose de oficio.
   Además, el despacho de expedientes debe seguir orden de incoación, y los órganos instructores son responsables directos de la tramitación del procedimiento y el cumplimiento de plazos.
3. Cuando varios procedimientos admitan el impulso simultáneo se podrán tramitar simultáneamente, salvo que deban resolverse sucesivamente.
4. Además, siempre que corresponda al interesado cumplimentar un trámite, dispondrá para ello del plazo determinado en la respectiva norma y, en su defecto, de 10 días. También se concederá un plazo de 10 días para subsanar los defectos de que adolezcan los actos de los interesados.
   En caso de no respetarse estos trámites, se podrá tener por decaído al interesado.
5. Por último, la única cuestión incidental que suspende la tramitación del procedimiento es la recusación, de la que ya hemos hablado anteriormente.

Iniciación de los procedimientos administrativos

Los procedimientos administrativos se inician de oficio o a solicitud del interesado.

• La iniciación de oficio supone que sean las propias Administraciones Públicas quienes promuevan el procedimiento.
• Mientras que la iniciación a solicitud del interesado requiere que este promueva la actuación de la administración.

El órgano competente para iniciar el procedimiento puede, antes de hacerlo, abrir un período de informaciones o actuaciones previas. Este período se emplea para determinar la conveniencia o no de la iniciación del procedimiento.

Antes de analizar las diferencias entre el inicio de oficio o a solicitud del interesado, conviene señalar que el órgano competente puede disponer la acumulación de procedimientos que presenten identidad sustancial o íntima conexión.

Las medidas provisionales

Además, a la hora de dictar el acuerdo de iniciación se pueden adoptar medidas provisionales. El objetivo de las medidas provisionales es garantizar la eficacia de la resolución que pueda recaer en el procedimiento.
Como ocurre en otros ámbitos del Derecho (por ejemplo, ante las medidas provisionales del orden Contencioso-Administrativo), estas medidas deben respetar los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Es decir, se deberán adoptar las medidas menos lesivas para quien deba soportarlas.
También pueden adoptarse medidas urgentes antes de iniciar el propio procedimiento, confirmándose, modificándose o levantándose en el acuerdo de iniciación, que tendrá lugar en un plazo de 15 días desde su adopción. En caso contrario, las medidas urgentes quedarán sin efecto.
Cabe adoptar las medidas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, siempre que no causen perjuicios de difícil o imposible reparación ni violen derechos amparados por la ley (nótese que no se limitan a los derechos fundamentales). Tales medidas son:

1. Suspensión de actividades.
2. Fianzas.
3. Intervención de bienes o ingresos.
4. Embargos preventivos.
5. Depósitos, retenciones o inmovilizaciones.
6. Consignación o constitución de depósitos.
7. Retención de ingresos.
8. Otras.

Las medidas provisionales se podrán alzar o modificar durante la tramitación del procedimiento, ante variaciones de circunstancias. En todo caso, su efecto concluirá cuando se inicie el de la resolución que termine el procedimiento.

La iniciación de oficio

El procedimiento administrativo, como hemos señalado, puede iniciarse de oficio. Para ello bastará con que el órgano competente dicte un acuerdo de iniciación, cuestión que hará:

• Por iniciativa propia. Se producirá cuando el órgano tenga conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos que motiven la iniciación de un procedimiento sobre el cual resulta competente.
• A consecuencia de la orden de un superior. Se produce cuando es el órgano administrativo superior jerárquico quien ordena la iniciación.
• Por petición razonada de otros órganos. Se produce cuando el órgano administrativo que ha conocido de las circunstancias, conductas o hechos en que se fundamenta el procedimiento no resulta competente para iniciarlo ni es el superior jerárquico del competente.
  Bajo estas circunstancias no le quedará más opción que solicitar la iniciación al órgano competente. Este no quedará obligado a iniciar el trámite, aunque en caso de negarse deberá comunicar los motivos por los que se abstiene.
• Por denuncia. La denuncia es similar a la iniciación a solicitud del interesado, ya que emana de un particular u organización. Estos ponen en conocimiento del órgano competente la existencia de hechos que determinarían el inicio del procedimiento.
  El denunciante deberá identificarse y narrar los hechos, que cuando puedan constituir una infracción estarán sometidos a las normas del procedimiento sancionador.
  Nótese que la Ley 39/2015 no atribuye automáticamente al denunciante la consideración de interesado en el procedimiento. De modo que este podría ver denegadas ciertas solicitudes de participación o información.

La iniciación a solicitud del interesado

Cuando un interesado desea presentar una solicitud de iniciación de un procedimiento administrativo debe indicar:

• Su nombre y apellidos. En caso de actuar representado por otra persona también deberá identificar a su representante.
• El medio electrónico o lugar físico designado a efectos de notificaciones.
• Los hechos, razones y peticiones, expresados de modo claro.
• El lugar y la fecha, así como el órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de identificación.

Estas solicitudes deben firmarse. En general, no están sometidas a un modelo estandarizado, y pueden incluso presentarse solicitudes colectivas.

En el caso de que falte alguno de los requisitos, la Administración requerirá al solicitante para que los subsane en un plazo de 10 días. Este plazo es ampliable hasta 5 días más cuando no se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Si no lo hiciera se le tendría por desistido.

El interesado también puede presentar mejoras voluntaria, ampliando o complementando su solicitud inicial, siempre que se trate de procedimientos iniciados a su instancia.

La declaración responsable y la comunicación

En determinadas situaciones, la solicitud de iniciación de un procedimiento requerirá de la presentación de una declaración responsable o una comunicación.

• La declaración responsable es un documento en que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos exigidos para obtener un derecho o facultad y que así puede acreditarlo.
  Implica, por tanto, la obligación de aportar la correspondiente documentación a la Administración si esta la solicita. También implica la obligación de mantener el cumplimiento de sus obligaciones durante el período de ejercicio del derecho o facultad.
• La comunicación, por su parte, es un documento en que el interesado comunica a la Administración su identificación u otros datos relevantes para iniciar una actividad o ejercitar un derecho.

Estos documentos permiten la adquisición de derechos y facultades y el inicio de actividades sin necesidad de conseguir autorizaciones. Se trata de una regulación de inspiración europea, que restringe la actividad de la Administración a la comprobación, control e inspección para agilizar el ejercicio de actividades económicas.

Además, en ningún caso pueden exigirse simultáneamente una declaración responsable y una comunicación para obtener un único derecho o facultad o iniciar una única actividad.

Instrucción de los procedimientos administrativos

La instrucción del procedimiento consiste en la recopilación de información para determinar los hechos en que se fundamente la resolución, comprobarlos y formarse un conocimiento al respecto. Corresponde al órgano competente, de oficio, realizar todos los actos de instrucción.

Sin embargo, como ya hemos indicado, el principio de contradicción permite a los particulares proponer actuaciones, aunque de modo no vinculante.

Los interesados tendrán derecho también a aducir alegaciones y aportar documentos. Este derecho les asiste desde la iniciación del procedimiento hasta el trámite de audiencia. Además, los interesados también pueden alegar defectos de tramitación, infracciones de plazos y omisiones de trámites subsanables antes de la resolución del asunto. En su caso, tales alegaciones pueden dar lugar a la responsabilidad disciplinaria del funcionario actuante.

La prueba en el procedimiento administrativo

Como ocurre en el orden judicial, los hechos en que se asiente la resolución deben quedar acreditados. Para ello puede emplearse cualquier medio de prueba admitido en Derecho.

Con este objetivo el órgano instructor puede abrir un período de pruebas, que será:

• De 10 a 30 días en el caso de que sea el órgano instructor quien no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados.
• O de hasta 10 días cuando los interesados lo soliciten. En este caso, solo se podrán rechazar las pruebas propuestas por los interesados mediante resolución motivada, basada en que estas resulten manifiestamente improcedentes o innecesarias.

En determinados casos la resolución se asentará fundamentalmente sobre la valoración de las pruebas que se hayan practicado. Ante estas situaciones, debe incluirse tal valoración en la propuesta de resolución.

En cualquier caso, la Administración debe comunicar a los interesados el inicio de las actuaciones probatorias con antelación suficiente. Además, si tuvieran que participar en la práctica de estas pruebas, deberán realizarse en la forma que les resulte más conveniente, siendo compatible en la medida de lo posible con sus obligaciones laborales. Por supuesto, el interesado puede nombrar técnicos (como un perito, un arquitecto, un médico o un abogado) para que le asistan.

Como hemos indicado previamente, la práctica de la prueba en el procedimiento administrativo puede propiciar un supuesto de quiebra con el principio de gratuidad. Y es que la Administración repercutirá sobre el interesado los gastos que no deba soportar, pudiendo exigirle incluso un anticipo a reserva de la liquidación definitiva.

Los informes

A la hora de resolver un procedimiento pueden solicitarse dos tipos de informes:

• Los preceptivos. Son aquellos que deben solicitarse necesariamente, por prescripción legal.
• Los facultativos. Son aquellos que se juzguen necesarios para resolver. Estos no son necesarios, pero ayudan al órgano instructor a preparar su propuesta de resolución.

Además, los informes pueden ser:

• Vinculantes. Se trata de informes cuyo sentido resulta obligatorio para el órgano instructor.
• No vinculantes. En este caso no será necesario que el órgano instructor acepte las conclusiones del informe.

Por regla general los informes son facultativos y no vinculantes.

Estos deberían emitirse por medios electrónicos y en el plazo indicado por la normativa, que será de 10 días subsidiariamente. Los efectos de la demora dependerán del tipo de informe:

• Si se trata de informes facultativos se podrá proseguir la tramitación del procedimiento.
• Pero cuando sean preceptivos quedará suspendido el plazo para resolver. Además, el informe extemporáneo puede no tenerse en consideración a la hora de dictarse la resolución.
• En cualquier caso, la falta de emisión del informe en plazo puede desplegar responsabilidad sobre el causante de la demora.

La participación de los interesados en los procedimientos administrativos

Como se ha señalado, el principio contradictorio implica la participación de los interesados en el procedimiento administrativo. Además de promover la iniciación del procedimiento, presentar alegaciones y documentación y proponer la práctica de pruebas y actuaciones, el interesado puede participar en los trámites de audiencia y de información pública.

Estas formas de participación son derechos reconocidos por la Constitución (artículo 105), reguladas en los artículos 82 y 83 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

El trámite de audiencia

Este trámite tiene lugar una vez instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución o de solicitar los informes precepptivos. Para ello se deberá poner de manifiesto al interesado lo actuado.

El interesado podrá presentar alegaciones, documentos y justificaciones en un plazo de entre 10 y 15 días. También puede manifestar su decisión de no hacerlo, lo que permitirá tener por realizado el trámite y agilizar el procedimiento.

En caso de no tenerse en cuenta más alegaciones, documentaciones o justificaciones que las aportadas por el interesado se puede prescindir de este trámite. A fin de cuentas, en estos casos solo se tomará en consideración lo alegado por el interesado, lo que equivale de facto a ofrecerle el derecho de audiencia.

El trámite de información pública

El trámite de información pública procede en caso de que la naturaleza del procedimiento así lo requiera. Deberá publicarse en el Diario Oficial para que los interesados puedan acudir a consultar el expediente. Además, este anuncio comunicará el plazo para formular alegaciones, que no será inferior a 20 días.

Como ocurre con las denuncias, la comparecencia a un trámite de información pública no otorga automáticamente la condición de interesado. Precisamente por este motivo, la incomparecencia tampoco impide la presentación de posteriores recursos.

Finalización de los procedimientos administrativos

El procedimiento administrativo puede terminar de diversas formas. En particular, el artículo 84 de la Ley 39/2015 establece como formas de terminación:

• Resolución.
• Desistimiento.
• Renuncia al derecho.
• Declaración de caducidad.
• Terminación convencional.

A continuación se analiza cada una de estas formas de terminación de los procedimientos administrativos.

Resolución

Instruido el procedimiento y concluido el trámite de audiencia, el órgano competente puede realizar actuaciones complementarias antes de dictar resolución. Para ello deberá emitir un acuerdo motivado.

Además, el acuerdo de realización de tales actuaciones se debe notificar a los interesados para que puedan presentar sus alegaciones en un plazo de 7 días. Las actuaciones complementarias deben practicarse, en todo caso, en un plazo no superior a 15 días.

Como indicamos al exponer el carácter (parcialmente) inquisitivo de los procedimientos administrativos, la resolución debe ser congruente con las peticiones del interesado, pero también puede resolver sobre cuestiones no planteadas por este. En el caso de que la cuestión a resolver sea conexa se pondrá de manifiesto a los interesados para que puedan presentar alegaciones en un plazo de 15 días.

Las resoluciones de los procedimientos administrativos deben contener:

• Decisión.
• Recursos procedentes, indicando el órgano administrativo o judicial ante el que deban presentarse y plazo para hacerlo.
• En su caso, motivación. Si se solicitó un informe y este se incorpora al texto de la resolución, el propio informe puede servir de motivación.
  Deben motivarse los actos que se señalan en el siguiente apartado.

En cualquier caso, la Administración no puede abstenerse de resolver, haciéndolo por escrito y a través de medios electrónicos (salvo que deban emplearse otros). Además, la resolución deberá ser notificada a los interesados.

La motivación de resoluciones administrativas

La Ley 39/2015, en su artículo 35, exige que se motiven, referenciando sucintamente los hechos y fundamentos de derecho en que se basan, las resoluciones que:

• Limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Resuelvan procedimientos de revisión de oficio o recursos administrativos.
• Se separen del criterio seguido en actuaciones anteriores o del dictamen de órganos consultivos.
• Suspendan actos o adopten medidas provisionales.
• Apliquen la tramitación de urgencia, amplíen plazos o realicen actuaciones complementarias.
• Rechacen pruebas propuestas por los interesados.
• Acuerden la terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas o acuerden el desistimiento de la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
• Propongan resoluciones en procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial.
• Se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
• Deban motivarse por previsión legal o reglamentaria expresa.

Desistimiento

El desistimiento permite al interesado abandonar el procedimiento administrativo. Para ello debe presentarse por escrito, que se aceptará de plano por la Administración.

Al aceptarse el desistimiento, el procedimiento se declarará concluso, salvo que concurriendo otros interesados estos soliciten su continuación en plazo de 10 días.

Para que sea la Administración quien desista del procedimiento, este deberá haberse iniciado de oficio. Además, deberá cumplir los requisitos previstos en la Ley.

Renuncia al derecho

La renuncia a derechos solo se admite en los casos en que no esté prohibida por el ordenamiento jurídico. Su régimen es similar al del desistimiento, aunque lo que se rechaza no es el propio procedimiento sino el derecho sobre el que se estuviera debatiendo en su seno.

Declaración de caducidad

La caducidad se produce cuando el interesado deje de cumplimentar trámites que no sean indispensables para dictar resolución en aquellos procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Así, es una forma de “sancionar” la paralización del procedimiento administrativo por causas imputables al interesado por un período superior a tres meses.

También produce la caducidad de los procedimientos administrativos sancionados la falta de resolución expresa por la Administración. Es decir, el silencio administrativo produce el efecto de caducidad de esta clase de procedimientos sin que se pueda imponer una sanción.

La caducidad del procedimiento no produce la prescripción de las acciones, aunque tampoco interrumpe el plazo de prescripción. De modo que, caducado un procedimiento, nada impide iniciar uno nuevo si no han prescrito las acciones correspondientes.

En este caso se pueden incorporar al nuevo procedimiento aquellos actos y trámites que no hayan variado por la mera caducidad del primero, como si se tratara de un supuesto de conservación.

Sin embargo, cuando un nuevo procedimiento asuma los actos y trámites de uno anterior de este modo, seguirá siendo imprescindible cumplimentar los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado. Dicho de otro modo, la participación del interesado deberá garantizarse en el procedimiento sucesivo.

Terminación convencional

La terminación convencional permite que la Administración adopte:

• Acuerdos.
• Pactos.
• Convenios.
• Contratos.

En definitiva, se trata de una terminación en la que interviene una negociación o acuerdo entre las Administraciones Públicas y los interesados. Para ello, el acuerdo debe respetar ciertos requisitos:

• No ser contrario al ordenamiento jurídico.
• Ni versar sobre materias indisponibles.
• Tener como finalidad la satisfacción del interés público.
• Limitarse al alcance, efectos y régimen jurídico propio del procedimiento en curso.
  • Esto implica, por supuesto, que el acuerdo no modifique las competencias administrativas ni el régimen de responsabilidad de las autoridades y funcionarios actuantes.

Siempre que el acuerdo respete estos requisitos se admitirá como finalizador del procedimiento o como acto previo a la terminación del mismo. En todo caso será necesario que el Consejo de Ministros o el órgano análogo de las Comunidades Autónomas aprueben expresamente el instrumento.

El contenido mínimo de estos instrumentos es:

• Identidad de las partes intervinientes.
• Ámbitos personal, funcional y territorial.
• En su caso, plazo de vigencia.

En determinadas circunstancias deberán ser publicados. Este extremo se verificará en cada caso, dependiendo de la naturaleza del acuerdo y de las personas afectadas por el procedimiento administrativo en cuestión.