El proceso contencioso-administrativo en primera o única instancia es la vía general para resolver los recursos contencioso-administrativos. Cuando la materia presenta ciertas particularidades puede sustituirse por un proceso especial. En la entrada de hoy nos centramos en este trámite general, siguiendo la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).
Diligencias preliminares
Las diligencias preliminares son actuaciones solicitadas al órgano jurisdiccional previamente al inicio del procedimiento. Su razón de ser es que las partes pueden no obtener por sí misma las precisiones o aclaraciones que están solicitando al órgano.
Este paso previo al proceso tiene especial importancia en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Y ello porque existen situaciones en las que pueden ser un requisito para iniciar el procedimiento.
Declaración de lesividad
Así, antes de anular sus actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la Administración debe declararlos lesivos para el interés público.
Agotamiento previo a la vía judicial
Por otro lado, y como se ha señalado en otras entradas, los particulares debemos agotar la vía administrativa antes de interponer un recurso contencioso-administrativo. Este requisito se conoce como «agotamiento previo de la vía administrativa».
Sin embargo, las Administraciones Públicas no pueden interponer recursos administrativos entre sí.
Lo que sí se permite es que una Administración requiera a la otra previamente a la interposición del recurso contencioso-administrativo para que:
- Derogue su disposición.
- Anule o revoque su acto.
- Haga cesar o modifique su actuación material.
- Inicie la actividad a que esté obligada.
Este requerimiento se presentará ante el órgano competente en escrito razonado, que concretará la disposición, acto actuación o inactividad que se pretende impugnar.
Debe plantearse en plazo de dos meses, entendiéndose rechazado si no se responde en plazo de un mes.
El recurso especial en materia de contratación puede interponerse sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.
Interposición del recurso y reclamación del expediente
El recurso contencioso-administrativo se inicia mediante escrito, que se limita a:
- Citar la disposición, acto, actuación por vía de hecho o inactividad impugnado.
- Solicitar que se tenga por interpuesto el recurso.
Al escrito le acompañará:
- Documentación que acredite:
- La representación del compareciente.
- Su legitimación, en caso de haberla recibido por transmisión.
- Copia o traslado del acto o indicación del expediente en que haya recaído o periódico oficial en que se publicó la disposición. En el caso de inactividad o vía de hecho se señalará el órgano a quien se atribuya y el expediente o datos necesarios para identificarlo.
- Documentos que acrediten cumplir los requisitos exigidos para entablar acciones.
El Secretario judicial examinará la validez de la comparecencia.
- Si estima su validez, admitirá a trámite el recurso.
- En caso contrario podrá requerir la subsanación en plazo de diez días, que de no ser atendida implicará el archivo de actuaciones.
Recurso de lesividad
El recurso de lesividad se inicia mediante demanda, que debe:
- Consignar los hechos, fundamentos de derechos y pretensiones de la Administración actuante.
- Determinar la persona o personas afectadas, así como su domicilio.
Esta demanda debe ir acompañada de:
- La declaración de lesividad.
- El expediente administrativo.
- En su caso, documento que acredite la representación del compareciente y el cumplimiento de los requisitos para litigar.
En definitiva, para que la Administración pueda acudir al proceso Contencioso-Administrativo en primera o única instancia para anular actos propios deberá cursar el correspondiente expediente de lesividad y demostrar que ha cumplido este trámite al presentar su demanda.
Recurso cuando no existen terceros interesados
En caso de que no existan terceros interesados también se iniciará el recurso mediante demanda, que razonará la disconformidad de la disposición, acto, inactividad o vía de hecho con el Derecho Administrativo.
Plazo
El recurso contencioso-administrativo debe interponerse en el plazo de dos meses desde el día siguiente a la publicación o notificación de la disposición o acto expreso. Este plazo varía ante determinados actos concretos:
- Contra los actos presuntos se puede presentar en un plazo de seis meses, que contará a partir del día en que se produzca el acto presunto.
- Contra los actos por los cuales debiera realizarse una prestación concreta, puede interponerse el recurso en plazo de tres meses desde la reclamación de cumplimiento. En caso de tratarse de la ejecución de actos firmes, el plazo es de un mes desde la petición de cumplimiento.
- Contra la vía de hecho se debe interponer recurso en 10 días a contar desde el siguiente a la terminación del plazo para atender al requerimiento (10 días). Sin requerimiento, el plazo es de 20 días desde que se inició la actuación en vía de hecho.
- Para interponer el recurso de lesividad se dispone de dos meses desde el día siguiente a la fecha de declaración de lesividad.
- Entre Administraciones Públicas y siempre que hubiera un requerimiento previo, el plazo comenzará a computar desde que se reciba la comunicación o se entienda presuntamente rechazado (un mes desde su recepción).
Publicación de la interposición del recurso
De oficio o previa solicitud del recurrente, el Secretario judicial puede acordar la publicación de la interposición del recurso. Este acuerdo se adoptará durante el siguiente día hábil a la admisión del recurso.
En caso de no existir terceros interesados, el plazo de publicación será de 15 días, para que pueda personarse quien tenga interés legítimo en sostener que la disposición, acto o conducta impugnados son conformes a Derecho.
Reclamación del expediente
El proceso contencioso-administrativo en primera o única instancia se apoya fundamentalmente sobre material documental. Entre este material cabe destacar el expediente administrativo.
Según el art. 70 de la Ley 39/2015, el expediente administrativo es el:
Conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
Artículo 70 Ley 39/2015
Para obtenerlo, el Secretario judicial requerirá a la Administración para que se lo remita y practique los emplazamientos correspondientes, salvo que no existan terceros interesados.
El expediente debe remitirse en plazo improrrogable de 20 días, completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice autentificado de su contenido.
Podrán excluirse del expediente, siempre mediante resolución motivada, los documentos clasificados como secreto oficial. Sin embargo, en este caso se deberá hacer constar la exclusión en el índice.
Una vez recibido se pondrá de manifiesto a las partes por plazo de 5 días para que formulen alegaciones.
Si transcurriera el plazo para remitir el expediente sin que se hubiera recibido completo:
- Se reiterará la reclamación, otorgando un plazo adicional de 10 días y apercibiéndose de la posibilidad de emitir una multa coercitiva de 300 a 1.200 euros a la autoridad o empleado responsable reiterativa cada 20 días hasta el cumplimiento de lo requerido. En caso de no poder determinarse la identidad del responsable, será la Administración quien deba pagar la multa.
- Tras imponerse las tres primeras multas, el órgano jurisdiccional pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas.
Emplazamiento de los demandados y admisión del recurso
En el plazo de 5 días desde que se acuerde remitir el expediente la propia Administración notificará esta resolución a los interesados. Estos podrán personarse como demandados en los siguientes 9 días.
En el caso del recurso especial en materia de contratación, se emplazará a las personas distintas al recurrente que comparecieran en el recurso. También dispondrán de un plazo de 9 días para personarse como demandados.
Si el recurso fuera de lesividad se debe emplazar personalmente a los interesados por plazo de 9 días.
Tras realizar estas notificaciones, la Administración debe remitir el expediente al órgano jurisdiccional junto a la justificación de los emplazamientos realizados.
En ese momento, el Secretario judicial comprobará que se realizaron las notificaciones de emplazamiento debidas. Si considerara que falta alguna ordenará que se practique.
En caso de resultar imposible emplazar a algún interesado se colocarán edictos en el periódico oficial correspondiente, procedimiento que se aplicará a las situaciones donde no consten terceros interesados.
Emplazamiento de la Administración
Bastará la reclamación del expediente para que se entienda efectuado el emplazamiento de la Administración. De hecho, su mera remisión se considera personación.
Admisión del recurso
El órgano jurisdiccional, tras examinar el expediente, puede declarar que no procede la admisión del recurso si se constata inequívoca y manifiestamente:
- Falta de:
- Jurisdicción.
- Competencia del Juzgado o Tribunal.
- Legitimación del recurrente.
- Interposición contra actividad no susceptible de impugnación.
- Caducidad del plazo de interposición.
También puede inadmitirse el recurso:
- Cuando otra sentencia firme haya desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales, mencionado las resoluciones desestimatorias.
- En caso de vía de hecho, cuando resulte evidente que la actuación se produjo dentro de la competencia de la Administración y en conformidad con las reglas del procedimiento administrativo.
- En caso de reclamarse contra la no realización de prestaciones a las que se tiene derecho, cuando resulte evidente que no existe la obligación de que la Administración las realice a favor de los recurrentes.
La inadmisión se comunicará a las partes, indicando el motivo en que se funde, para que en plazo de 10 días aleguen lo que estimen procedente.
Contra el auto de inadmisión se pueden presentar los recursos contenidos en la LJCA. Contra el de admisión no se puede interponer recurso, aunque sí se pueden oponer motivos de inadmisibilidad en posteriores momentos procesales.
Demanda y contestación
Una vez recibido el expediente administrativo, el Secretario judicial acordará entregarlo al recurrente para que presente su demanda en un plazo de 20 días.
Si no se presentara en plazo, el Juzgado o Sala declarará por auto la caducidad del recurso. Sin embargo, se admite la demanda presentada el día en que se reciba esta notificación.
En caso de que transcurriera el plazo para remitir el expediente sin que se envíe este, la parte recurrente puede pedir que se le conceda plazo para formalizar la demanda. Si se recibiera posteriormente, el Secretario judicial lo pondrá de manifiesto a las partes para que efectúen alegaciones complementarias en plazo de 10 días.
Presentada la demanda, el Secretario judicial dará traslado junto al expediente a las partes demandadas que comparezcan para que contesten en plazo de 20 días.
El defensor de la Administración demandada puede solicitar la suspensión del procedimiento durante 20 días cuando entienda que la disposición o actuación administrativa pueda no ajustarse a Derecho.
Contestación a la demanda
La contestación a la demanda se formula simultáneamente por todos los demandados, que dispondrán del expediente en la Oficina judicial.
- Si la Administración demandada fuera una entidad local y no se hubiera personado se le dará traslado de la demanda para que pueda designar representante o manifestar los fundamentos por los que estima improcedente la pretensión en plazo de 20 días.
- Si las partes estiman que el expediente no está completo pueden reclamar los antecedentes necesarios en el plazo de formular la demanda, suspendiéndose este. El Secretario judicial resolverá lo pertinente en el plazo de 3 días.
Escritos de demanda y contestación
Los escritos de demanda y contestación deben consignar, separadamente, los hechos, fundamentos de Derecho y pretensiones deducidas. El Secretario judicial los examinará de oficio y requerirá la subsanación de faltas en plazo de 10 días.
Las partes podrán acompañar sus escritos de los documentos en que funden su derecho, o bien designar el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren.
Tras la demanda y contestación no se admitirán más documentos que los previstos para el proceso civil. Sin embargo, el demandante puede aportar documentos para desvirtuar las alegaciones contenidas en la contestación.
Contestada la demanda, el Secretario judicial declarará concluso el pleito para sentencia, (salvo que el Juez o Tribunal acuerden de oficio el recibimiento a prueba) cuando:
- El actor solicite por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni de vista o conclusiones y la parte demandada no se oponga.
- No se solicite el recibimiento a prueba ni los trámites de vista o conclusiones en los escritos de demanda y contestación.
En estos casos, si el demandado solicita la inadmisión del recurso, se dará traslado al demandante para que en plazo de 5 días formule las alegaciones que estime procedentes sobre la posible causa de inadmisión, para declararse concluso el pleito posteriormente.
Alegaciones previas
Dentro de los primeros 5 días del plazo para contestar la demanda, las partes demandadas pueden alegar motivos que determinen la incompetencia del órgano jurisdiccional o inadmisibilidad del recurso. Estos motivos (salvo la incompetencia) podrán ser repetidos en la contestación.
La Administración no podrá presentar alegaciones previas sin remitir el expediente administrativo.
El Secretario judicial dará traslado por 5 días al actor de las alegaciones previas. Este dispondrá de un plazo de 10 días para subsanar defectos.
El auto desestimatorio de alegaciones previas no es susceptible de recurso y el estimatorio declarará la inadmisibilidad del recurso.
Recibimiento a prueba
El recibimiento a prueba debe pedirse por medio de otrosí en los escritos de demanda, contestación o alegaciones complementarias. Este detallará:
- Hechos sobre los que debe versar la prueba.
- Medios de prueba propuestos.
En el caso de que en la contestación aparezcan hechos de relevancia para la resolución del asunto, el recurrente puede pedir el recibimiento a prueba en los 5 días siguientes.
Solo se recibirá el proceso a prueba ante disconformidad de hechos relevantes para la resolución del pleito. En caso de que el objeto del recurso sea una sanción, siempre se recibirá el proceso a prueba.
La prueba se practicará en plazo de 30 días, conforme a las reglas del proceso civil. En caso de que se practiquen pruebas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso, podrán ser admitidas.
- Ante las periciales, el Juez otorgará un plazo de hasta 5 días para pedir aclaraciones a petición de las partes.
- En los procesos relacionados con actuaciones discriminatorias por razón de sexo será el demandado quien deba probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y su proporcionalidad.
El órgano jurisdiccional acordará de oficio el recibimiento a prueba, pudiendo disponer la práctica de otras pruebas. Finalizado el plazo de prueba también puede acordar la práctica de otras diligencias probatorias. En todo caso, las partes tendrán intervención en las mismas.
- En caso de que se practiquen pruebas de oficio y las partes no pudieran alegar sobre ello en el escrito de conclusiones, el Secretario judicial pondrá de manifiesto el resultado de la prueba a las partes, para que aleguen lo que estimen conveniente en el plazo de 5 días.
- El juez también puede acordar de oficio la extensión de los efectos de las pruebas periciales a procesos conexos. En este caso, los costes de la prueba se prorratearán entre todos los intervinientes.
Vista y conclusiones
Salvo que la Ley disponga otra cosa, las partes podrán solicitar que se celebre vista, se presenten conclusiones o se declare concluso el pleito, sin más trámites, para sentencia.
La solicitud se formulará mediante otrosí:
- En el escrito de demanda.
- En el escrito de contestación.
- O en escrito presentado en plazo de 5 días desde que se notifique la diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba.
El Secretario judicial proveerá conforme soliciten las partes. Si estas no formularán solicitud alguna, el Juez o Tribunal, excepcionalmente y atendiendo a la índole del asunto, podrán acordar la celebración de la vista o la formulación de conclusiones escritas.
Los recursos directos contra disposiciones generales gozarán de preferencia, y una vez conclusos se antepondrá su votación y fallo a la de cualquier otro recurso, salvo el especial de protección de derechos fundamentales.
Vista
Si se acuerda la celebración de vista, el Secretario judicial señalará la fecha de la audiencia por orden de antigüedad de los asuntos. Quedan exceptuadas del orden cronológico aquellas materias que, por prescripción legal o acuerdo judicial basado en circunstancias excepcionales, deban tener preferencia.
En el acto de la vista se dará la palabra a las partes por orden para que expongan sucintamente sus alegaciones. El Juez o Presidente de Sala podrá invitar a los defensores de las partes a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea necesario para delimitar el objeto del debate.
La vista se registrará en soporte de grabación y reproducción de sonido e imagen. El documento electrónico quedará bajo la custodia del Secretario judicial, aunque las partes podrán solicitar la copia de las grabaciones originales.
En caso de que la autenticidad e integridad de lo grabado o reproducido quede garantizado mediante firma electrónica o similar no será necesaria la presencia del Secretario judicial, salvo que este lo estime necesario o lo soliciten las partes al menos dos días antes de la celebración de la vista.
El Secretario judicial registrará en el acta:
- Número y clase de procedimiento.
- Lugar y fecha de celebración.
- Tiempo de duración.
- Asistentes al acto.
- Alegaciones de las partes.
- Resoluciones adoptadas por el Juez o Tribunal.
- Circunstancias e incidencias que no puedan constar en el soporte.
En caso de no poderse emplear el soporte electrónico, el Secretario judicial extenderá acta en la que detalle las legaciones de las partes, incidencias y reclamaciones producidas y resoluciones adoptadas.
El acta se extenderá por procedimientos informáticos, no suindo manuscrita salvo que la sala carezca de medios informáticos.
Conclusiones
En el trámite de conclusiones, las partes presentarán alegaciones sucintas sobre los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que basen sus pretensiones.
El plazo para formular el escrito es de 10 días sucesivos para demandantes y demandados.
Durante este trámite o el de vista no pueden presentarse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación. En caso de que el Juez o Tribunal entienda que deban tratarse motivos relevantes para el fallo y diferentes de los alegados, lo comunicará mediante providencia concediendo un plazo de 10 días para oír a las partes sobre ello.
Además, el demandante podrá solicitar que la sentencia se pronuncie sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios cuyo resarcimiento se pretenda, si constan probados en autos.
Sentencia
La Sentencia se dicta en el plazo de 10 días desde que el juicio se declare concluso, decidiendo todas las cuestiones controvertidas en el proceso (principio de congruencia).
Si el Juez o Tribunal apreciara que necesita más tiempo, lo razonará y señalará una fecha posterior.
Contendrá uno de los siguientes fallos:
- Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Procederá este fallo cuando:
- El Juzgado o Tribunal carezca de jurisdicción.
- Se interpusiera el recurso por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.
- Tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.
- Recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
- Se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
- Estimación del recurso. Se estimará el recurso cuando la disposición, actuación o acto incurran en infracciones del ordenamiento jurídico, incluyendo la desviación de poder (ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico).
- Desestimación del recurso. Se desestimará el recurso cuando la disposición, acto o actuación impugnados se ajusten a Derecho.
Además, se pronunciará en lo referente a las costas procesales.
Efectos de la sentencia
En caso de que la sentencia estime el recurso contencioso-administrativo:
- Declarará que la disposición o acto no es conforme a Derecho. En consecuencia, la anulará total o parcialmente o dispondrá que cese o se modifique la actuación.
- Si se pretendiera el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, la reconocerá y adoptará las medidas necesarias para su pleno restablecimiento. En este caso los efectos solo se aplicarán a las partes, aunque pueden extenderse a terceros conforme a los arts. 110 y 111 LJCA (ejecución de sentencias).
- Si la medida consiste en la emisión de un acto o la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia puede establecer el plazo de cumplimiento.
- Cuando se estime una pretensión de resarcir daños y perjuicios se declarará el derecho a la reparación, señalando el obligado a indemnizar y la cuantía de la indemnización o las bases para su determinación.
Cabe señalar que un órgano jurisdiccional no puede determinar la forma en la que los preceptos de una disposición general queden redactados. Es decir, no pueden sustituir la actividad administrativa tras anular el contenido del precepto, ni determinar el contenido discrecional del mismo.
En caso de que la sentencia declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso solo producirá efectos entre las partes.
Si se anula una disposición o acto, los efectos alcanzarán a todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen disposiciones generales tendrán efectos generales desde el día en que se publique su fallo.
En estos casos, sin embargo, no quedarán afectadas las sentencias firmes o actos administrativos firmes de aplicación previos al efecto general de la sentencia, salvo que conlleve la reducción o exclusión de sanciones no ejecutadas completamente.
Otros medios de terminación del procedimiento
Existen otros modos de terminar el proceso contencioso-administrativo en primera o única instancia además de la Sentencia.
Dos de ellos son unilaterales (el actor puede desistir o el demandado allanarse), y consisten en otorgar la razón a la contraparte.
Los otros dos aparecen en caso de que las partes lleguen a un acuerdo, sea en sede judicial o extrajudicial.
Desistimiento
El recurrente puede desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia. Para ello deberá ratificarlo él mismo o su representante autorizado. En caso de que desista la Administración, deberá presentar testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente.
El Secretario judicial dará traslado a las demás partes (y al Ministerio Fiscal en caso de acción popular), concediéndoles un plazo de 5 días para presentar su conformidad.
- En caso de presentar conformidad o no oponerse, dictará decreto declarando terminado el procedimiento y ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente.
- En caso contrario, o cuando se aprecie daño para el interés público, el Secretario judicial dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.
- Cuando solo algunos recurrentes desistan, el procedimiento continuará respecto al resto.
El desistimiento no implica necesariamente condena en costas.
Además, cuando se desista porque la Administración demandada reconozca en vía administrativa las pretensiones del demandante y posteriormente revoque total o parcialmente este reconocimiento, el actor puede pedir que se continúe el procedimiento. En caso de que el Juez o Tribunal lo estime conveniente, concederá un plazo común de 10 días a las partes para que formulen alegaciones complementarias sobre la revocación.
Allanamiento
Los demandados pueden allanarse, ratificándolo posteriormente o presentando testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente.
En estos casos, el Juez o Tribunal dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si con ello se contraviene manifiestamente el ordenamiento jurídico. Ante esta situación, comunicará a las partes los motivos que se pueden oponer a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo de 10 días.
Si hay varios demandados, el procedimiento continuará respecto a aquellos que no se allanen.
Satisfacción extraprocesal
En caso de que la Administración demandada reconozca por vía administrativa la totalidad de las pretensiones del demandante, cualquier parte lo puede poner en conocimiento del órgano jurisdiccional.
El Secretario judicial abrirá un plazo de 5 días para oír a las partes, tras el cual dictará auto que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo de autos y la devolución del expediente, siempre que el reconocimiento no vulnere el ordenamiento jurídico.
Conciliación o transacción
En el proceso contencioso-administrativo en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional puede someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos y la posibilidad de alcanzar un acuerdo. Para ello:
- El juicio debe versar sobre materias susceptibles de transacción (particularmente estimación de cantidades).
- El Juez o Tribunal puede tomar esta vía de oficio o a instancia de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación.
- Los representantes de las Administraciones Públicas demandadas necesitan la autorización oportuna para realizar la transacción.
El intento de conciliación no suspende el curso de las actuaciones salvo que lo soliciten todas las partes personadas. Debe producirse antes de que el pleito se declare concluso para sentencia.
En caso de llegar a un acuerdo que no vulnere el ordenamiento jurídico ni lesione el interés público o de terceros, el órgano jurisdiccional dictará auto declarando terminado el procedimiento.